ISSN: 2665-0398
Volumen: 5, Número: 11, Año: 2024 (enero-2024 al junio-2024)
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Revista Aula Virtual, ISSN: 2665-0398, Periodicidad: Semestral, Volumen: 5, Número: 11, Año: 2024 (enero-2024 a junio-2024)
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Tipo de Publicación: Ensayo
Recibido: 07/10/2023
Aceptado: 12/12/2023
Autor:
María Belén Fiallos Quinteros
Licenciada en Historia del Arte
Máster en Museografía y Exposiciones
Doctorado en Ciencias Sobre Arte
https://orcid.org/0000-0003-3136-4643
E-mail: belen.fiallos@gmail.com
Afiliación:
Universidad de las Artes (ISA)
La Habana – Cuba
GESTIÓN ESTATAL PARA LA PRODUCCIÓN CINEMATOGRÁFICA EN ECUADOR
(2006-2016)
Resumen
El presente ensayo parte de un breve concepto del cine y su valor como arte e industria. Aborda la política
pública cinematográfica y el papel del Estado para el fomento del cine en Latinoamérica. Por otro lado,
describe los parámetros en los que deberían basarse las políticas cinematográficas para fomentar la
producción cinematográfica. En la parte final del ensayo, se realiza un rápido recorrido por la política
cinematográfica y un análisis comparativo de la legislación cinematográfica que se ha implementado en el
Ecuador.
Palabras Clave: Políticas cinematográficas; estado; legislación del cine; Latinoamérica; Ecuador.
PUBLIC MANAGEMENT FOR FILM PRODUCTION IN ECUADOR
(2006-2016)
Abstract
This essay starts with a brief concept of cinema and its value as both an art and an industry. It discusses
public cinema policy and the role of the State in promoting the film industry in Latin America. Additionally,
it outlines the parameters upon which cinema policies should be based to encourage film production. In the
final part of the essay, there is a brief overview of cinema policy and a comparative analysis of the legislation
that has been implemented in Ecuador.
Keywords: Film policies; state; film legislation; Latin America; Ecuador.
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Introducción
Schepelern (1995) señaló en su texto:
“dividido en sus comienzos, entre comercio y
creación, el cine tardó mucho tiempo en ser
reconocido como arte”. En efecto, el cine a lo largo
del tiempo, ha manifestado narrativas a través de
imágenes en movimiento, abriendo importantes
perspectivas estéticas, desde ese punto de vista, el
cine ha despertado los sentidos humanos, además ha
ilustrado procesos identitarios e imaginarios de las
sociedades, fomentando la cohesión social (Yúdice,
2002) y a la vez, generando grandes cantidades de
dinero.
Según Canclini (2002), el cine se entrelaza
con la industria, convirtiéndose en un pilar
económico al contribuir al Producto Interno Bruto
(PIB), así como, por generar empleos, además de
transmitir la identidad y las visiones de las
comunidades. De ahí la importancia de adoptar una
perspectiva cultural y política que proteja y
promueva la diversidad de expresiones culturales.
Lamentablemente, en Latinoamérica, la
industria cinematográfica no ha tenido un
crecimiento sostenido en términos de tiempo e
importancia, salvo contadas excepciones, como es
el caso de México, Argentina y Brasil.
Por tal razón, Getino (2007), señala que es
más certero referirse a la producción del cine en
Latinoamérica como una actividad productiva de
tipo industrial, más que a una industria
cinematográfica. Esta situación, ligada a la ausencia
de políticas públicas, la falta de voluntad política y
el escaso interés del sector privado para financiar
proyectos, ha impedido el florecimiento de una
producción cinematográfica continua y
significativa.
En la era global, varios factores -las majors,
los intercambios económicos, internet y las nuevas
tecnologías-, han cambiado las lógicas de la
producción cinematográfica; ellos, han generado
tensiones y conflictos en el proceso de realización
del cine.
Precisamente en este momento de
globalización, es cuando la intervención de la
política cinematográfica cumple un papel
fundamental para fomentar y fortalecer la
producción cinematográfica en Latinoamérica,
creando condiciones para el fomento de la
producción y el fortalecimiento de una
cinematografía local, a través de mecanismos, tales
como:
1. El establecimiento de un marco legal para el
sector: a través de regulaciones que orienten los
objetivos de las políticas para asegurar una
industria plural y diversa.
2. Fondos de fomento.
3. Cuota de pantalla.
4. Coproducciones bilaterales o multilaterales.
5. Estrategias de distribución.
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La cuota de distribución es uno de los
instrumentos más usuales para la protección del
cine, aunque por lo general no se aplica
regularmente, pues suelen estar en manos de las
majors de Hollywood y las compañías asociadas a
estas (Rey, 2012; Monzoncillo, 2007).
En Latinoamérica, la política cinematográfica
ha estado caracterizada por su irregularidad y baja
dotación presupuestaria, aunque esta situación se
modifica en determinados periodos debido a un
interés estatal por la protección y fortalecimiento de
la industria (Getino, 2009), son pocos los países que
han logrado consolidar verdaderas industrias
cinematográficas mediante el apoyo estatal.
Getino (2007) sostiene que, en los inicios del
siglo XXI, la industria del cine del continente
comenzó a ganar fuerza y a reconocerse más allá de
su valor mercantil y al mismo tiempo, surgieron
varias instituciones públicas para regular al sector,
mecanismos de ayuda económica a través de
políticas públicas y algunos Estados, entre ellos
Ecuador, sancionaron legislaciones para el fomento
de la producción cinematográfica.
En sus textos, Getino (2009) y González
(2012; 2015) señalan que el desafío de los Estados,
consiste en adaptar las políticas culturales a los
nuevos escenarios y a la necesidad de incorporar
nuevos instrumentos, para que las políticas
respondan a las formas contemporáneas de
producción, distribución, exhibición y consumo
culturales.
En este sentido, se considera que, en el ámbito
del cine, la eficacia de una política cultural pública
puede partir, de los siguientes parámetros, entre
otros:
1. Ser formulada desde el Estado y no solo desde
el gobierno de turno. Ante todo, debe haber una
real voluntad política.
2. Alcanzar una transversalidad y contar con la
participación de la sociedad civil, en toda su
diversidad, para lograr una política más efectiva
e inclusiva.
3. Partir de la comprensión del cine como arte e
industria: entender al sector audiovisual como
un sector económico y estratégico para
promover una industria cinematográfica.
4. Garantizar, los mecanismos de articulación
regional para el crecimiento y protección del
cine nacional y la creación de redes.
5. Tomar en cuenta a toda la cadena productiva del
cine.
6. Promover espacios de circulación, distribución
y exhibición a través de instrumentos como: la
cuota de pantalla, las franjas de las parrillas
televisivas y en todas las pantallas de acceso a
contenidos audiovisuales, incluido Internet, a
favor de la producción nacional.
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7. Establecer mecanismos para crear vínculos con
los públicos y formular estrategias de acceso y
participación, así como programas de difusión
de contenidos nacionales y acciones para la
formación de públicos.
8. Formular políticas públicas para promover con
estímulos al sector privado, de manera que
inviertan en el fomento del cine.
9. Tomar en cuenta a la educación como eje
prioritario en sus lineamientos.
10. Implementar acciones para la protección del
patrimonio fílmico, para precautelar, preservar y
difundir nuestra memoria cinematográfica.
11. Crear y fomentar programas de educación,
creación y formación de públicos.
12. Fomentar y apoyar los derechos de autor y
propiedad intelectual.
13. Formular políticas públicas cinematográficas
que incluyan la diversidad cultural existente en
el territorio, promuevan la interculturalidad y
que sus principios sean en términos de equidad,
igualdad y respeto.
La política cinematográfica en Ecuador
Ecuador, a lo largo de su historia cultural, se
ha caracterizado por la precariedad y ausencia de
políticas públicas para el sector de la cultura. De la
Vega (2016) sostiene que los estímulos desde el
Estado ecuatoriano han sido esporádicos y
circunstanciales, muchas veces signados por un
asistencialismo clientelar que poco o nada ha
aportado para su desarrollo. La autora señala las
medidas y mecanismos estatales que fomentaron la
producción cinematográfica en la década de los
ochenta del siglo XX, que sin llegar a ser una
política pública, son ejemplo de algunas acciones de
fomento a la cultura por parte del Estado: el Decreto
del Registro Oficial 104, el Sistema de
financiamiento del fondo audiovisual del Banco
Central y los Créditos del Fondo Nacional de
Cultura (FONCULTURA).
Como fue usual en la concesión de los
estímulos estatales en el país, al no existir políticas
públicas cinematográficas, estas ayudas fueron
procesos que se negociaban clientelarmente, sin
ningún tipo de criterio establecido. León (2017)
explica que el Banco “financiaba o auspiciaba
proyectos cinematográficos, pero no había una
política clara y era un proceso sumamente
discrecional” y De la Vega (2016) añade que la
asignación de los recursos públicos estaba
caracterizada por “la entrega arbitraria de recursos,
a través del uso de capital social y el
aprovechamiento de redes individuales” (p. 126).
En efecto, como se señaló en párrafos
anteriores, Ecuador se ha caracterizado por ser un
Estado ausente en materia de políticas
cinematográficas, este hecho ha condicionado
seriamente el desarrollo de una industria
cinematográfica en el país, donde la actividad ha
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evolucionado, dada la falta de apoyo estatal, en
términos artesanales (Luzuriaga, 2014).
Ley de Fomento del Cine Nacional en Ecuador
El sector cinematográfico ha sido el sector del
campo cultural más organizado en el país. Desde la
década de 1980, de la mano de la Asociación de
Cineastas del Ecuador (ASOCINE) comenzó una
lucha para exigir el reconocimiento de la actividad
cinematográfica y la creación de un marco legal para
el fomento del cine. El proceso de creación de una
Ley de Fomento al Cine (2006) ─en adelante, Ley
de Cine─, se extendió casi por treinta años y marcó
una forma de gestionar la cultura durante ese
tiempo.
Ana Rodríguez, explica que la Ley de Cine
fue:
producto de una demanda del sector,
más que de una comprensión o una
iniciativa desde lo público, como sucede
a veces en muchos sectores que no son
considerados de gran relevancia o
estratégicos (Rodríguez, comunicación
personal, 20 de diciembre de 2017).
La Ley de Cine en Ecuador fue publicada el 3
de febrero de 2006, durante el gobierno de Alfredo
Palacios. Hasta su derogación en 2016, fue el
principal marco regulador de la actividad
cinematográfica en el país. Esta norma jurídica
estuvo conformada por doce artículos, los que
dotaron de facultades al Consejo Nacional de
Cinematografía, organismo público creado por
disposición de la propia Ley, para encargarse del
fomento de la producción cinematográfica a través
de la gestión del Fondo de Fomento
Cinematográfico, con el fin de asegurar su
desarrollo en el país.
La importancia de esta Ley, además de su
innegable relevancia jurídica, tuvo que ver con su
proceso de construcción y las dinámicas generadas
por el sector. Su firma, fue el resultado de un largo
proceso de luchas de casi treinta años del gremio de
los cineastas, que abanderaban un objetivo común:
demandar políticas de fomento para el desarrollo de
la producción y crear una institucionalidad para el
cine en Ecuador.
A partir de su aprobación hubo un importante
crecimiento de la producción cinematográfica en el
país, sin embargo, tuvo varias carencias, se
concentró fundamentalmente en la producción,
descuidando otros eslabones de la cadena de valor,
otras demandas de la industria y preocupaciones
vigentes en el debate internacional, tales como la
identidad, la diversidad, la interculturalidad, la
conservación del patrimonio, la formación y el
desarrollo de las nuevas tecnologías e Internet, entre
otros.
En relación a esta idea, el ex director del
Consejo Nacional de Cinematografía del Ecuador
(CNCINE) sostiene que:
No se tomaron en cuenta las etapas
previas y posteriores al rodaje de una
película, se logró inyectar una buena
cantidad de dinero en lo que es
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producción de películas, sin embargo,
no se hizo el suficiente esfuerzo a todas
las necesidades de la cinematografía en
su complejidad, que no es solamente
producir películas (J. M. Cueva,
comunicación personal, 28 de diciembre
de 2017).
La Ley de Cine tampoco contempló otros
aspectos de importancia, tal es el caso de:
el seguro social de los cineastas, otras
formas de fomento y de incentivo,
tampoco estaban estipulados convenios
regionales, binacionales, etc. La ley se
quedó corta (G. Roldós, comunicación
personal, 7 de diciembre de 2017).
Por otro lado, según el criterio de León
(2017):
La Ley de Cine terminó siendo poco
actual, pues no incorporó a los nuevos
contextos impuestos por Internet, el
espacio digital y a una multiplicidad de
prácticas que, por sus características,
pueden ser más relevantes que el cine, la
televisión y la publicidad, por
mencionar algunas, son prácticas
actuales que van adquiriendo
importancia, yo diría más que el cine y
tiene que ver más con la producción
audiovisual social. La Ley no las toma
en cuenta y se restringe solamente al
cine (C. León, comunicación personal,
31 de octubre de 2017).
Interesa destacar es que esta Ley no tomaba en
cuenta las pequeñas producciones, como son los
cineastas populares, parte de las llamadas pequeñas
cinematografías (Ledo, 2013) y de acuerdo con
Granda (2017):
La Ley de Cine ha generado mucha
polémica, la comparo con un médico
que da un diagnóstico, sin revisar al
paciente. La Ley es excluyente, tiene
una atención desigual para los diferentes
colectivos del sector, las razas e incluso
el género (W. Granda, comunicación
personal, 30 de octubre de 2017).
No obstante sus limitaciones, hasta su
derogación (2016), la Ley de Cine, fue un
instrumento jurídico que permitió al CNCINE
realizar una importante gestión con un nivel de
eficacia, pues cumplió los objetivos planteados en el
momento de su formulación: crear la
institucionalidad y un fondo de fomento para el cine.
Con ella se creó un marco para la dotación de
estímulos económicos a la producción
cinematográfica que manifestó un crecimiento
cualitativo y cuantitativo y, además, permitió el
acceso del cine ecuatoriano a espacios regionales.
Ley Orgánica de Cultura de Ecuador
La Ley Orgánica de Cultura fue publicada el
30 de diciembre de 2016, con Registro Oficial N°
913, y su Reglamento General, el 8 de junio de
2017, mediante Decreto Ejecutivo N° 1428. Esta
Ley constituye el actual marco jurídico de la política
cultural del Estado ecuatoriano. En ella aparecen
recogidas importantes disposiciones para la
organización de la institucionalidad cultural a través
de la integración y funcionamiento del Sistema
Nacional de Cultura, la reestructuración y
asignación de responsabilidades específicas a la
institucionalidad cultural del país y la modificación
de su gobernanza.
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El cine y el audiovisual están presentes en la
Ley Orgánica de Cultura en los artículos desde el
132 al 139, en los que se compromete dentro de sus
finalidades a fomentar la creación, producción,
promoción y difusión del cine y el audiovisual
nacional; promover la diversidad cultural del
Ecuador y el ejercicio de la interculturalidad en el
ámbito de la creación cinematográfica y
audiovisual; estimular la coproducción; regular y
controlar la circulación de contenidos para
promover el acceso de las expresiones de la
diversidad cultural; promover la diversificación del
consumo de contenidos, la circulación equilibrada
de obras y la investigación, salvaguarda y
preservación del patrimonio.
En la Ley Orgánica de Cultura, se modificó la
naturaleza jurídica del CNCINE, se sustituyó al
Consejo, por el Instituto Nacional de Cine y el
Audiovisual (ICAA), nueva personalidad jurídica,
con competencia nacional, adscrita al ente rector de
la Cultura y el Patrimonio, con capacidad de gestión
financiera y administrativa.
Al comparar los dos instrumentos legales, que
han sido los que se han encargado de la ordenación
del sector cinematográfico en el país, apuntamos
que la Ley Orgánica de Cultura refleja límites y/o
pérdidas, tales como:
1. El sector cinematográfico pierde la autonomía
que le otorgaba una ley específica.
2. Se pierde el carácter participativo que existía en
el Consejo Nacional de Cinematografía para la
toma de decisiones, pues en la legislación
vigente el directorio está conformado, casi en su
totalidad, por el Estado, y los miembros del
sector pierden el derecho al voto, conservando
solo la voz.
3. Al igual que la regulación anterior, no especifica
los porcentajes que se asignarán en los fondos
concursables.
Las posturas del sector cinematográfico en
torno a la nueva Ley están divididas; algunos
representantes del sector consideran la derogación
de la antigua Ley de Cine como un retroceso: “al ser
abolida, el sector cinematográfico pierde
independencia y pasa a ser una institución
subordinada al Ministerio de Cultura” (P. Álvarez,
comunicación personal, 5 de noviembre de 2017);
por otro lado, Sarmiento añade: esta “no resuelve los
problemas que ha venido enfrentando el sector en
las últimas décadas y, por su naturaleza, permite una
mayor manipulación política” (M. Sarmiento,
comunicación personal, 19 de noviembre de 2017).
En comparación con la anterior etapa
legislativa, la Ley Orgánica de Cultura incorpora
aspectos más actuales acordes a los procesos
contemporáneos y, de la misma manera, diversifica
el fomento para todos los eslabones de la cadena de
producción, problema fundamental de la anterior
ley. Sin embargo, tiene muchos vacíos, para evaluar
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su efectividad dependerá de la implementación de
los reglamentos y de la nueva institucionalidad.
Si bien la legislación del cine, por sí sola, no
es suficiente para el pleno desarrollo de la actividad
cinematográfica en condiciones favorables y corre
el riesgo de quedar en simple retórica, sin acciones
concretas, la formulación e implementación de un
marco legal, representa una garantía para el ejercicio
de los derechos culturales de la ciudadanía, el
fomento de la interculturalidad y la diversidad
cultural en una sociedad.
Conclusiones
Las industrias cinematográficas son uno de los
sectores más dinámicos del comercio y al mismo
tiempo son una fuente importante para transmitir la
identidad y los imaginarios colectivos de los
pueblos. Por ello, es necesario brindar una mirada
desde la perspectiva cultural y política, a la
necesidad e importancia de políticas para facilitar
los procesos de producción de sentidos y los
intercambios simbólicos en las sociedades para la
“democratización cultural, con la finalidad de
ampliar la base social y mejorar la legitimación
política de la acción cultural gubernamental”
(Bonet, 2011, s. p).
La falta de políticas cinematográficas ha sido
una constante en Ecuador. Antes del 2006, los
escasos estímulos estatales para el fomento de la
actividad cultural han tenido un carácter de
mecenazgo y se han distribuido de manera
clientelar. Con la creación del Fondo de Fomento a
la Cinematografía (FFC) (2006) por disposición de
la Ley de Cine, hubo un aumento de la producción
cinematográfica, además, se establecieron
mecanismos de protección y reconocimiento del
sector. Sin embargo, en los diez años de
implementación se evidenciaron límites de la Ley,
además de la necesidad de adaptar la política a las
exigencias del contexto contemporáneo.
Con la derogación de la Ley de Cine la
institucionalidad cultural en Ecuador sufrió
constantes cambios en el campo cinematográfico,
ante esta inestabilidad, se reafirma la necesidad de
establecer un marco normativo sólido e
implementar políticas cinematográficas específicas
que ayuden a crear e impulsar una industria del cine
nacional tanto a nivel local como internacional.
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