ISSN: 2665-0398
Volumen: 4, Número: 9, Año: 2023 (enero-2023 a junio-2023)
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Revista Aula Virtual, ISSN: 2665-0398, Periodicidad: Semestral, Volumen: 4, Número: 9, Año: 2023 (enero-2023 al junio-2023)
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Tipo de Publicación: Artículo Científico
Recibido: 23/12/2022
Aceptado: 30/12/2022
Páginas: 97-1117
Autor:
Robert Alberto Lázaro González
Lic. en Derecho (Universidad Nacional Mayor de San Marcos)
Magíster
https://orcid.org/0000-0002-4010-8396
E-mail: robertlazaro60@yahoo.com
Afiliación:
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Lima-Perú
LA VACANCIA PRESIDENCIAL POR INCAPACIDAD MORAL PERMANENTE Y EL
SISTEMA CONSTITUCIONAL PERUANO
Resumen
La actual investigación tiene como finalidad analizar las percepciones sobre la vacancia por incapacidad moral
permanente y la contravención al sistema constitucional, ante la ausencia normativa sobre el contenido y alcances
de esta institución en el ordenamiento jurídico peruano. De esta forma, ha sido indispensable establecer qué ideas
tienen los abogados que ejercen libremente en la Lima Metropolitana sobre la institución de vacancia por
incapacidad moral permanente y la contravención de esta institución al sistema constitucional peruano. En la misma
ruta se elabora un examen agudo de cada noción relacionada a la vacancia presidencial por incapacidad moral
permanente como también al sistema constitucional peruano. Para ello, se acude a variados insumos académicos
desde una óptica doctrinaria, utilizando además resoluciones judiciales y opiniones de expertos en este ámbito, a
fin de determinar el contenido y alcances de la institución jurídica de la incapacidad moral permanente del
presidente como causal de vacancia presidencial. Toda la información aportada en la investigación ha permitido
determinar que la apreciación de los abogados que cumplen labor en la capital respecto de la vacancia por
incapacidad moral permanente es favorable, pero concuerdan que subsiste una contravención al sistema
constitucional al no tener un contenido y alcance delimitado.
Palabras Clave: incapacidad moral permanente, sistema constitucional peruano, vacancia presidencial, sistemas
de gobierno.
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Volumen: 4, Número: 9, Año: 2023 (enero-2023 a junio-2023)
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THE PRESIDENTIAL VACANCY DUE TO PERMANENT MORAL DISABILITY AND THE
PERUVIAN CONSTITUTIONAL SYSTEM
Abstract
The purpose of this research is to analyze the perceptions about the vacancy due to permanent moral incapacity
and the violation of the constitutional system, in the absence of regulations on the content and scope of this
institution in the Peruvian legal system. In this way, it has been essential to determine the perception of lawyers
who work in Metropolitan Lima on the institution of vacancy due to permanent moral disability and the
contravention of this institution to the Peruvian constitutional system. In this sense, a deep analysis of each concept
related to the presidential vacancy due to permanent moral incapacity as well as the Peruvian constitutional system
is carried out. For this, different academic materials are used from a doctrinal point of view, as well as judicial
resolutions and interviews with experts on the subject, in order to determine the content and scope of the legal
institution of the permanent moral incapacity of the president as causal presidential vacancy. All the information
provided in the investigation has made it possible to determine that the perception of the lawyers who work in
Metropolitan Lima on the vacancy due to permanent moral disability is favorable, but they consider that there is a
contravention of the constitutional system by not having a delimited content and scope.
Keywords: permanent moral disability, Peruvian constitutional system, presidential vacancy, government
systems.
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Volumen: 4, Número: 9, Año: 2023 (enero-2023 a junio-2023)
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Introducción
En la actualidad en el Perú cobra relevancia el
estudio de la vacancia presidencial por incapacidad
moral permanente y el sistema constitucional
peruano. Esta relevancia se materializa porque en los
últimos quince años se han presentado pedidos de
vacancia contra los expresidentes Alejando Toledo
Manrique, Pedro Pablo Kuczynski Godard y Martín
Vizcarra Cornejo. De allí, Altuve (2006) afirma que,
en la historia constitucional del Perú al igual que en
la de América Latina, es un tema de vigente y de gran
relevancia, la discusión sobre el presidencialismo y
parlamentarismo. El propósito de este estudio
pretende analizar las percepciones que tienen los
abogados que ejercen en Lima Metropolitana sobre la
figura del Presidente de la República como Jefe de
Estado y Jefe de Gobierno en el Perú sujeta a la
institución de la vacancia por la causal de incapacidad
moral permanente.
Para García (2013) existen dos caminos para
interpretar la incapacidad moral. El primero,
restringido, será el de tipo mental. El segundo, más
amplio, es sancionar conductas reprochables de
gravedad, pero, que no son infracción constitucional
ni tampoco juicio político. Según García (2013), el
juicio político delibera la censura político-moral de
una autoridad que ha tenido un proceder de
indignidad en el ejercicio de su cargo, entonces la
figura de la incapacidad moral duplica ese fin y altera
al modelo propio de un régimen presidencial.
En tal sentido, en nuestro modelo constitucional
se presentaría una duplicidad. Esto nos lleva a tener
que diferenciar y delimitar las figuras jurídicas
constitucionales de infracción constitucional e
incapacidad moral, esta distinción nos va a permitir
evitar errores de interpretación. Esta labor
corresponde en principio al legislador y al supremo
intérprete dentro del parámetro del Estado
Constitucional (2013). Es necesario que el Tribunal
Constitucional delimite el contenido problemático de
dicha cláusula evitando interpretaciones arbitrarias
que generen crisis políticas. No cabe duda de que la
causal por incapacidad moral permanente compatible
dentro del marco de un Estado Constitucional de
Derecho debería aplicarse a comportamientos que, sin
ser merecedores de un juicio político, vayan en
detrimento de la dignidad presidencial de modo que
no consientan que el presidente siga en funciones.
Situación Problemática
La incapacidad moral como causal de vacancia
presidencial resultaría incongruente a todas luces con
el sistema constitucional de gobierno presidencial
peruano, porque de acuerdo con el artículo 112 de la
Constitución el mandato presidencial es de cinco (5)
años, es decir, para que lo ejerza por todo ese tiempo
y también prescribe en el artículo 117 de la
Constitución la excepcionalidad del plazo. En suma,
entre las causales de vacancia prescritas en el artículo
113 de la Constitución, se encuentran la incapacidad
física y moral. La incapacidad física no ha sido puesta
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en duda su objetividad, no obstante, se encuentra en
debate la incapacidad moral permanente.
Ante la recurrencia en el Perú, en estos últimos
años, de esta coyuntura por esta causa, sería necesaria
la protección de la figura presidencial para evitar se
desnaturalice el principio constitucional de la
separación de poderes. Esto ha causado que
progresivamente en el Congreso de la República se
hayan presentado proyectos de ley de reforma
constitucional en materia de vacancia por incapacidad
moral permanente. Sin embargo, el Tribunal
Constitucional del Perú, dejó pasar una gran
oportunidad de pronunciarse en el caso Vizcarra
Cornejo y fijar líneas conceptuales sobre esta materia.
Explica también Espinosa Saldaña (2020) que la
vacancia por incapacidad moral permanente se ha
incrementado en presente quinquenio, pues hubo
hasta tres intentos de vacancia, esto explicaría cómo
se organiza el poder y las relaciones dentro del
aparataje institucional establecido en la Constitución
de 1993.
La presente investigación es de tipo
cuantitativa, aplicada y el nivel es descriptivo y
explicativo. Complementariamente también se utilizó
el método dogmático para llegar al conocimiento
científico de las instituciones jurídicas materia de
investigación como es la vacancia presidencial por
incapacidad moral.
García Chávarri (2013) señala que:
La incapacidad moral como causal de
vacancia presidencial podría resultar en
un inicio, discordante con el diseño del
sistema de gobierno presidencial
peruano, que tiene como característica
principal que el Poder Ejecutivo es
ejercido por el presidente de la república
en el tiempo establecido por la
Constitución política, lo que viene
fortalecido por el régimen excepcional de
su responsabilidad (artículo 117º de la
Carta de 1993) (…). La incapacidad
moral como causal de vacancia destruye
este principio quedando únicamente dos
alternativas: La primera, de carácter
restringido, delimitar a la incapacidad
moral como una de tipo mental; la
segunda, de mayor alcance, será
concebirla para castigar conductas
censurables de mayor gravedad, pero que
huyen de las magnitudes de la infracción
constitucional y del juicio político (p.
121).
Lozano Peralta (2019) señala que:
Se ha determinado que la acusación
constitucional es una herramienta de
control político; el cual es informado por
el principio de control constitucional del
Estado. Asimismo, dentro de la acusación
constitucional se distinguen dos figuras:
el juicio político y el antejuicio. Si bien
ambas figuras coinciden en que los
acusados serían altos funcionarios de un
Estado, sin embargo, la diferencia
radicaría en que, en el primero, se acusa
por una infracción a la Constitución,
mientras que, en el segundo caso, se acusa
por delitos cometidos en la
administración (p. 171).
Álvarez y Ugaz (2021), señala que:
La vacancia presidencial por permanente
incapacidad moral es una figura que
requiere de una valoración política y
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constitucional sensata y con criterio
formado, una adecuada exegesis
vinculada con la concepción de lealtad
constitucional. En esta línea, con la
finalidad de acoger una interpretación
apropiada se plantea que tal causal de
vacancia conserve un inevitable elemento
político, pero además un anterior filtro
constitucional, para que pueda vacarse al
Presidente de la República cuando esté,
por una situación futura, pierda toda
cualidad moral, léase legitimidad y
dignidad, para ejercer el cargo o que se
haga visible que esté incurso en ilícitos
penales singularmente graves, que
justifiquen su remoción del cargo (p. 20).
Roldán (2017), señala que:
Según el régimen constitucional que rige
en el Perú, el presidente de la República
no tiene responsabilidad política
institucional, como resultado de sus actos
u omisiones en el ejercicio de sus
funciones. Según el ordenamiento
constitucional vigente en el Perú, el
presidente de la República sí tiene
responsabilidad política jurídica, como
resultado de sus actos u omisiones en el
ejercicio de sus funciones. (…) El
procedimiento de vacancia presidencial
por la causal de permanente incapacidad
moral no puede ser esgrimido
válidamente para hacer eficaz la
responsabilidad política ni la
responsabilidad jurídica del presidente de
la República (p. 19).
Los sistemas de gobierno
La necesidad de organización de una sociedad
genera un sistema de gobierno con una capacidad
reguladora sobre la conducta humana, de modo que
logre mantener una convivencia pacífica entre las
personas garantizando sus derechos.
García (2013) señala que este sistema expresa
una existencia independiente, es decir que no está
sujeta por alguna otra colectividad de la misma
naturaleza, ejerciendo cierto poder político, el cual
evidencia una situación de mando y orden que se
desarrolla dentro del territorio delimitado por otros
sistemas políticos. Bajo lo precisado, es factible
señalar que todo Estado necesita de un gobierno, que
comprende una compleja estructura conformada por
diversos órganos que tienen como fin diversas
funciones establecidas por la ley en atención al
bienestar comunitario, las cuales atienden a una
naturaleza legislativa, administrativa o ejecutiva.
En ese sentido, bajo estas dos concepciones, se
entiende que el gobierno es una forma de poder
ejercido por parte del Estado para la dirección,
organización y manejo de la sociedad en aras de
garantizar la finalidad antes descrita. Es importante
no confundir Estado con gobierno, pues el primero
hace alusión a una forma organizada de una sociedad
que tiene un carácter político, en cambio el segundo
comprende un poder público ejercido por el primero,
siendo el gobierno un elemento del Estado.
Sistema de gobierno presidencialista
Dentro de las formas o sistemas de gobiernos
que se consideran modernos, se encuentra el sistema
presidencialista. Del mismo término consignado, se
puede identificar la presencia de un ente denominado
presidente, el cual se hará cargo como jefe de Estado
de las decisiones que se atribuyan según la ley. Díaz
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(2015) menciona que en este sistema de gobierno es
obligatorio que se practiquen ciertas exigencias:
El jefe de Estado debe ser electo mediante
votación popular. El gobierno o el propio
ejecutivo no puede ser destituido por un
voto del legislativo o parlamento. La
dirección del gobierno se encuentra a
cargo del presidente (p. 44).
Bajo lo precisado, se reconoce que el gobierno
presidencialista resalta por el reconocimiento del
presidente como la autoridad sobre la cual se sustenta
la legitimidad democrática e incluso plebiscitaria. No
obstante, no existe tampoco una sobreposición del
Poder Ejecutivo sobre los demás poderes, es decir no
existe una incidencia arbitraria o discrecional que
someta al otro; sino que se ajusta a parámetros
constitucionales de colaboración. Siguiendo la misma
línea, Guzmán (2003) ha establecido la siguiente
división en relación a este sistema presidencial,
haciendo precisión del siguiente:
Presidencialismo puro: este tipo de
presidencialismo se caracteriza por ser
rígido en cuanto a la división de los
poderes, y el presidente es el jefe de
Estado y de Gobierno. Este
presidencialismo clásico es el precisado
hasta el momento y tomado por el
gobierno norteamericano.
Presidencialismo atenuado: a diferencia
del primero, en este caso el
presidencialismo se caracteriza por la
atenuación de la rigidez en cuando al
principio de separación de poderes,
existiendo mecanismos de control por
parte del parlamento; sin embargo, la
categoría o estatus de jefe de estado y de
gobierno siguen en manos del presidente
y por lo tanto del ejecutivo.
Semipresidencialismo: a diferencia de los
anteriores, en este caso el estatus de jefe
de Estado y Gobierno no son atribuidas
solo al presidente, sino que se encuentran
separadas (p. 39-30).
Finalmente, es necesario tomar en cuenta que el
sistema de gobierno presidencialista en buena cuenta
debe ser compatible con la democracia consensual, lo
que sustenta su viabilidad y desarrollo en un
determinado Estado. Así, si bien es cierto que existe
prácticamente una concentración de poder a cargo del
presidente y no existe una distribución adecuada del
mismo, esta debe enmarcarse dentro de los
parámetros democráticos que sustentan un verdadero
Estado de Derecho.
Sistema de gobierno parlamentarista
A diferencia del sistema de gobierno
presidencialista, el parlamentarista se centra en el
parlamento como el asiento principal de gobierno. Si
anteriormente el presidente era la figura que gozaba
de mayor representatividad en el gobierno, en este
sistema es el parlamento quien es el centro de
atención por considerársele como el centro de la
gravedad política y administrativa. Este sistema
materializa un tipo de gobierno representativo, es
decir que el parlamento adquiere una participación
exclusiva en la dirección de los asuntos del Estado.
Espinoza (2016) señala que en este tipo de sistema se
identifican los siguientes elementos:
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Existe un Poder Ejecutivo que se
encuentra dividido entre el jefe de Estado
que es el presidente electo mediante voto
popular, el jefe de gobierno que está
representado por el primer ministro, el
presidente de gobierno o según
corresponda el canciller.
Existe el Poder Legislativo que se
encuentra representado por el
parlamento, comúnmente divido en dos
cámaras: la cámara alta donde se
encuentran personajes como los
senadores y la cámara baja que se
encuentra conformada por la no
aristocracia (p. 24).
Es preciso indicar que, si bien existe una
división de poderes, lo cierto es que no ostenta la
rigidez que, si se evidencia en el sistema
presidencialista, llegando a considerar a las funciones
ejercidas por el presidente como funciones simbólicas
o representativas que no tiene la relevancia o
magnitud que las funciones atribuidas al parlamento,
pero que sin embargo pueden llegar a ser decisivas en
situaciones de crisis políticas.
Linz (1993) señala que a diferencia del
presidencialismo, este sistema a través de los
parlamentarios, suelen evitar crisis de gran peligro.
Así, por ejemplo, un jefe de Gobierno que genera
escándalos o pierde la devoción de su partido, puede
ser fácilmente removido por el parlamento a
diferencia de un presidente que bien podría ser
corrupto o impopular (p. 27).
Sistema de gobierno mixto
Si bien el sistema presidencialista y
parlamentarista de gobierno se orientan por otorgar
cierta preponderancia ya sea al ejecutivo o al
parlamento en cuanto a facultades y funciones sin
entrar al absolutismo, el sistema de gobierno mixto se
caracteriza por orientarse en una dirección diferente.
En este sistema, la división de poderes reviste de
cierta complejidad, toda vez que existe mayor
igualdad entre el ejecutivo y el legislativo, de tal
forma que bien puede establecerse que se encuentran
unidos y separados al mismo tiempo. Ahora bien,
según Sartori (2010) concurren las siguientes
características en este tipo de gobierno:
El jefe de Estado que es representado por
el presidente del Estado, es elegido a
través del sufragio mediante el voto
popular, cargo que será ejercido durante
cierto periodo de tiempo.
El jefe de Estado comparte el Poder
Ejecutivo con el primer ministro, por lo
que se materializa la existencia de una
autoridad dual cuyos criterios de
definición son los siguientes: el
presidente goza de autonomía e
independencia del parlamento, pero no
puede gobernar individualmente, por lo
que se establece la existencia de un feje
de Gobierno representado por el primer
ministro, mediante el cual se canaliza la
voluntad del jefe de Estado; el primer
ministro y su gabinete son independientes
del presidente y dependen del parlamento
para su permanencia y la estructura de
autoridad otorga un balance de poder (p.
136).
El sistema de gobierno adoptado por el Perú
En el caso del Perú, el sistema de gobierno es el
semipresidencial o mixto, es decir que reúne aspectos
del gobierno parlamentarista y del presidencialista,
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existiendo un presidente, un primer ministro y el
gabinete y el Poder Legislativo conformado por
congresistas. De esta forma, puede considerarse al
gobierno del Perú como un presidencialismo
mediatizado por mecanismos parlamentaristas.
El Estado peruano mantiene un sistema de
gobierno semi presidencial, utilizando a su vez
instituciones propias del sistema de gobierno
parlamentario, que tienen por finalidad garantizar el
principio de separación y equilibrio de poderes del
Estado. Así, el consejo de ministros refrenda los actos
del presidente, el Congreso puede interpelar la
censura o voto de confianza hacia los ministros.
Independientemente de las deficiencias del
Estado y su sistema de gobierno y lejos de criticar
estas dificultades existentes, es preciso señalar que
dicho sistema mixto se sustenta en un Estado
democrático de Derecho. En el artículo 43° de la
Constitución señala que el Perú es un Estado
democrático, social, independiente y soberano; razón
por la cual el gobierno que ejerce resulta ser unitario,
representativo y descentralizado, bajo el sustento de
la división de Poderes.
El principio de separación de poderes en el Perú
La división de poderes del Estado forma parte
de la conformación de un Estado, precisamente por la
experiencia histórica y política que ha llevado a
comprender que el poder debe ser distribuido y
organizado adecuadamente, pues existe riesgo de
consecuencias negativas cuando se concentra. García
(2000) ha señalado que “la división de poderes es
parte apremiante de la estructura del Estado liberal de
Derecho que, con innovaciones continuas, ha
desembocado hasta el presente, y que, en la
actualidad, venciendo dificultades circunstanciales,
habilita afirmar a la ciudadanía su albedrío político”
(p. 41).
Así, el principio de separación de poderes busca
la existencia de un equilibrio entre los órganos que
conforman el Estado y consecuentemente que no
exista una dependencia absoluta a un solo ente. Bajo
este principio, el Estado divide los poderes en tres: el
Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder
Judicial. Es preciso indicar que la división de poderes
no es un simple principio teórico, mucho menos de
carácter sociológico, sino que es producto de una
realidad histórica que ha evolucionado a lo largo del
tiempo y bajo las circunstancias de cada país. Este
principio se materializa incluso como un instrumento
para la libertad de las personas, en donde el Estado
tiene que cumplir con ciertas funciones y para que las
mismas sean efectivas es necesario que sean ejercidas
por diversos órganos.
El Antejuicio Político en el sistema de gobierno
peruano
En nuestro sistema jurídico se ha otorgado
inmunidad a ciertos funcionarios por el cargo y
función que desempeñan, con la finalidad de que no
se vean interrumpidos por acciones o conductas que
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normalmente impedirían ejercer de forma adecuada el
cargo asignado. El antejuicio político constituye un
procedimiento político jurídico a través del cual se
retira o levanta esta inmunidad a los funcionarios, por
la presunta comisión de delitos de función, con la
finalidad de que puedan ser investigados y procesos
en la judicatura que corresponda. García (2006)
señala que:
De la revisión de los textos
constitucionales a lo largo de la historia,
fácilmente se puede advertir que el
antejuicio es una figura que se encuentra
inmersa en la tradición constitucional y
que se incorporó en la Constitución de
1823, para finalmente llegar plenamente
a la Constitución del 79 (p. 7).
García (2008) precisa que “el propósito del
juicio político es la separación del cargo de quien no
es digno de estar en este, y dicho procedimiento se
circunscribe a funcionarios que ejercen cargos en el
Estado” (p. 6). En ese sentido, bien se puede entender
a esta institución como un procedimiento de control y
de contenido político, mediante el cual se faculta al
Congreso para sancionar a un determinado
funcionario público por razones políticas. Por lo
tanto, se somete ante el Congreso a los funcionarios
de altos cargos a quien se les imputa algún tipo de
responsabilidad por el ejercicio inadecuado de sus
funciones.
La Constitución de 1993 en el artículo 99° que
establece la acusación por infracción a la misma
Constitución. Así se señala que es facultad de la
Comisión permanente acusar ante el Congreso al
presidente de la República, a los representantes del
Congreso, a los ministros, etcétera; por todo delito
que presuntamente hayan cometido en el desempeño
de las funciones asignadas (Congreso Constituyente
Democrático del Perú, 1993). Finalmente, bien puede
establecerse que el antejuicio surge como una forma
de control para mantener el equilibrio y balance entre
los poderes del Estado. Es necesario y esencial que
los altos funcionarios cuenten con un lineamiento o
incentivo para el correcto ejercicio de sus funciones,
evitando la incidencia en la arbitrariedad.
La vacancia presidencial
Un breve repaso a la historia muestra que las
particularidades primordiales del modelo presidencial
de gobierno han estado anunciadas en las doce
constituciones de la era republicana. En todo ello,
pues, es comprensible que el presidente de la
República acceda al poder mediante elecciones
indirectas (inicial) o directas (posteriores), lo que le
otorga la legitimidad de un gobierno eficaz capaz de
ejercer el poder ejecutivo. confianza política, pero la
tarea para la que fue elegido estaba fijada y, por tanto,
no podía abreviarse, salvo casos absolutamente
excepcionales, perfilándose paulatinamente, hasta
llegar a la fórmula ya establecida en los textos de la
Constitución de la literatura del siglo XX.
Tal como señala Jave (2021) la historia
moderna política del Perú nos lleva a meditar en el
hecho de que si la vacancia presidencial es o no un
mecanismo de control político del Congreso y si tiene
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implicaciones negativas al endeble equilibrio entre
poderes del Estado que la Constitución ampara.
Espinosa enfatizó en su voto singular en el EXP
00002-2020-CC/TC (2020) que el principio de
equilibrio de poder puede enfatizar que, en nuestro
modelo constitucional, el poder estatal, así como las
instituciones constitucionales autónomas, se admiten
en un ejercicio de balance o equilibrio, lo que exige
el reconocimiento y respeto de los mecanismos de
control previsto por la Constitución.
La Constitución de 1993, actualmente vigente,
regula el concepto de vacante en los mismos términos
que la Carta de 1979, por contener las mismas
condiciones ya establecidas en las referidas normas
básicas y anteriores a 1933. Estableciendo la vacancia
en caso de: muerte, aceptación de la incapacidad
moral o física declarada por el Congreso, salida y
permanencia del territorio nacional sin autorización
del poder legislativo o no retornar a él dentro del
plazo reglado y destitución, tras haber sido
sancionado por alguna de las infracciones aludidas en
el artículo 117 de la Constitución.
Marco normativo de la vacancia presidencial
Si bien el Congreso ha declarado vacantes
presidenciales en varios momentos de su historia
republicana, su aplicación ha sido sin mayores
desarrollos teóricos para entender su presupuesto y su
correcta aplicación en la era del derecho
constitucional.
Es importante analizar el caso del primer
presidente vacado en la República peruana. De
acuerdo a lo investigado por Bardales del Águila
(2022, pp. 8-9), en 1823, el primer presidente del
Perú, José Mariano de la Riva Agüero Sánchez
Boquete, fue vacado por el entonces Congreso por
incompetencia moral. En 1914, Guillermo E.
Billinghurst Angulo también fue destituido de la
presidencia de la República por incompetencia moral.
El último caso documentado de vacancia por
incompetencia moral ocurrió en el año 2000, para el
entonces presidente Alberto Fujimori. Según se
conocen los hechos, éste quien se encontraba en el
extranjero, envió por fax su renuncia al Congreso de
la República desde Japón. La Asamblea Legislativa
no aceptó esta renuncia y declaró vacante su mandato
por incompetencia moral, lo que fue aprobado por
mayoría simple de los parlamentarios presentes. Así
está contenido en la Resolución Legislativa 009-
2000-CR del 21 de noviembre de 2000.
Las causales de vacancia presidencial en la
Constitución Política del Perú de 1993
En principio, la figura de la vacancia es una
herramienta que debe ayudar al funcionamiento del
propio poder ejecutivo. Por ejemplo, ante la muerte
de un presidente o su fuga del Perú, se necesita una
vía legal para reemplazarlo y de acuerdo al principio
de unidad y la función global de la constitución, las
normas no se interpretan aisladamente.
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En este sentido, es necesario interpretar
correctamente el artículo 113 de la vacancia sin
olvidar que también existe el artículo 117 de la
Constitución, que protege al presidente en formas que
muchos creemos son excesivas, al señalar que aquel
sólo puede ser acusado durante su mandato por
traición a la patria, impedir elecciones, disolver
inconstitucionalmente el Congreso o impedir su
funcionamiento, o el funcionamiento del Jurado
Nacional de Elecciones (JNE), Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE) o Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil (Reniec). En este
sentido, el artículo 117 de la Constitución establece
que una sentencia de juicio político puede ser
utilizada contra el presidente solo por las razones
enumeradas anteriormente. Sin embargo, se puede
considerar como excesiva esta interpretación, pues es
claro que el presidente debe poder ser acusado por
causas distintas a las previstas en el artículo
pertinente.
El artículo 113, inciso 2 de la actual
Constitución Política, que determina la remoción del
presidente de la República por incompetencia moral,
se complementa con el artículo 115 de la norma
constitucional; en su caso, el procedimiento para su
ejecución se rige por el artículo 89-A° del
Reglamento del Congreso de la República. Con base
en la textualidad de las disposiciones constitucionales
pertinentes, se establece que cuando el Congreso
declara al presidente de la República incapacitado
definitivamente, éste debe renunciar, pero el artículo
113 no determina la idoneidad del poder (¿o del
deber?) de la incapacidad. García Chavarri (2013, p.
400) señala que, para algunos autores, “(…) la
palabra 'moralidad' debería traducirse por 'espíritu',
tal como se entendía en el siglo XIX, cuando apareció
por primera vez (la Constitución de 1839)”.
Así, si la incompetencia moral perpetua se
entiende en este sentido –en el sentido original, si se
quiere–, es posible soslayar los problemas que
corresponden a las decisiones morales. De aceptarse
esta interpretación, el cuerpo tendrá mayor
objetividad y servirá también como manifestación
especial de incapacidad física permanente. Por lo
tanto, la posibilidad de esta explicación, por plausible
que sea, no puede considerarse la única explicación
posible para el supuesto fáctico que permitiría al
Congreso declarar al presidente permanentemente
incompetente moralmente.
Precisamente, el Tribunal Constitucional
exhortó al Congreso a crear un procedimiento de una
votación calificada para que la vacancia presidencial
por incapacidad moral pueda ser declarada como tal.
A efectos de no incurrir en la vulneración del
principio de razonabilidad con la aplicación de la
disposición constitucional del artículo 113° inciso 2.
Así lo aceptó el Congreso de la República, que
traspuso a su propio reglamento el artículo 89 del
citado voto de calidad, así como acordó el
procedimiento para la vacancia del presidente de la
República por incompetencia moral.
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Si nos fijamos en las causales de vacancia antes
señaladas en el trabajo, se encuentra que estas son
objetivas, tales como muerte, incapacidad física
permanente, renuncia aceptada por el Congreso o
salida del territorio nacional sin la debida
autorización; no son contradictorios, pues estas son
razones incuestionables. Sin embargo, no fue así con
la vacante por incompetencia moral, que se entendía
que ocurrió en el caso del exmandatario Toledo, o se
aplicó al expresidente Alberto Fujimori, quien luego
alegaría una contradicción y pediría al legislador
escuchar un argumento para la destitución.
En este sentido, la incompetencia moral rompe
con el patrón señalado en todos los demás supuestos
de nuestra historia constitucional. Además de lo
anterior, la fiesta de la incompetencia moral también
rompe con el modelo presidencial, ya que la tarea
puede acortarse por la confianza parlamentaria si va
seguida de una consideración amplia de la
incompetencia moral. En efecto, el mandato antes
mencionado puede ser acortado o revocado en base a
consideraciones tan inciertas como la moral, y aquí
también se replica el patrón del proceso político.
La capacidad moral presidencial
La legitimidad del mandato del presidente le
permite gozar de un justo título, así como la
legitimidad de los actos de gobierno en los que ejerce
responsablemente su cargo. Por tanto, el contenido de
su competencia moral en el ejercicio de su cargo
puede estar determinado por cuatro atributos que
concentran sus principales competencias:
personificación de la Nación, dirigir las relaciones
internacionales, comandante supremo de las fuerzas
armadas y policiales, dirigir la política general del
gobierno. La Constitución no es un estatuto, es un
pacto que reconoce un conjunto de principios de buen
gobierno y protección civil, garantía de los derechos
fundamentales. Naturalmente contienen vacíos que
serán llenados con el tiempo por la interpretación de
la jurisprudencia, el derecho a la reforma y las
convenciones constitucionales. La Constitución se
interpreta según el principio de unidad.
Creemos que la vacancia de la presidencia
puede ser una medida prudente, sujeta a la evaluación
de los legisladores; pues el presidente es reemplazado
por el primer vicepresidente interino hasta que el
ministerio público concluya sus investigaciones y el
Congreso determine el actual jefe de Estado con base
en el futuro de estos resultados.
En conclusión, consideramos que la
incapacidad moral como causa de las vacancias
presidenciales es incompatible con el modelo de
gobierno presidencial peruano, cuyo rasgo central es
el ejercicio de su poder por el mayor detentador del
poder ejecutivo. Como hemos visto, esto proporciona
una especie de blindaje para la imagen del presidente
(contenido en el artículo 117) que carece de sentido si
el Congreso puede invocar una amplia consideración,
ya que puede adaptarse a cualquier comportamiento,
como la incapacidad moral. Por tanto, para algunos
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de los autores ya citados, la palabra "moral" debería
traducirse por "mental", tal como se entendía esta
dimensión en el siglo XIX, cuando apareció por
primera vez (la Constitución de 1839). Si por
"incapacidad moral" se entiende igual a "incapacidad
psíquica", la controversia se resolverá por motivos de
la misma naturaleza objetiva y fáctica que el resto de
las disposiciones sobre vacaciones.
La incapacidad moral permanente del presidente
Hernández (2020) ha establecido que en nuestro
ordenamiento jurídico se establecen los denominados
mecanismos de control de moralidad pública, los
cuales tienen como fin analizar y pronunciarse sobre
situaciones vinculadas al desenvolvimiento o
desempeño ético-político de aquellos funcionarios
que desempeñan un cargo alto en el Estado, y que
cuyo ejercicio termina por comprometer a la función
pública, generando que se aleje al funcionario del
cargo que se encuentra ejerciendo debido a su
conducta que se aleja de la confianza otorgada por el
pueblo.
En ese sentido, se entiende a esta moralidad
como aquella que integra aspectos relevantes al bien
común y bienestar general, comprendiendo todo un
conjunto de condiciones de vida social que viabilizan
la armonía y el respeto de los derechos
fundamentales. Es preciso indicar que esta
incapacidad moral supone una grave inconducta que
genera un perjuicio a las bases sobre las cuales se
construye la confianza de la sociedad en el cargo que
es ejercicio, que en el supuesto analizado es el
ejercido por el presidente de la República luego de
haber sido electo a través del proceso respectivo.
Antecedentes de la incapacidad moral
La incapacidad moral tiene un desarrollo
histórico en nuestro ordenamiento jurídico, toda vez
que ha sido previsto en las diferentes constituciones
del Perú, por lo que bien puede señalarse su desarrollo
en la historia constitucional del Estado. Se observa
que en la Constitución de 1828 se estableció una
primera figura que es similar a la vacancia
presidencial por incapacidad moral regulada en la
actual constitución, mediante la cual se dispuso que
el vicepresidente podría reemplazar al presidente en
los casos en los que se encontrara en un supuesto de
imposibilidad moral.
En el mismo sentido, la Constitución de 1834
consideró la vacancia como tal, sin embargo, descartó
la imposibilidad moral y solo estableció la
incapacidad física y mental. Posteriormente se dio la
Constitución de 1856, que regulo ya de forma directa
la incapacidad moral como tal, así, se estableció de
forma expresa que el presidente vacaría de derecho
por incapacidad moral, sin embargo, se siguió la
omisión de precisar quién sería el encargado de
analizar la incapacidad moral y declararla para la
vacancia respectiva.
La Constitución de 1867 retornó a la distinción
entre los supuestos de hecho y de derecho respecto a
la vacancia presidencial por admisión de su renuncia,
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incapacidad moral o física; o por haber terminado su
período. Ya en la Constitución de 1920, es que se
establece la vacancia presidencial por incapacidad
moral declarada por el Congreso. A diferencia clara
de las demás constituciones, es la primera del siglo
XX que estableció que el Congreso sería quien
declararía la incapacidad moral del presidente, es
decir que era la encargada de cuestionar la capacidad
moral en el ejercicio de sus funciones. Según Valdez
(2019), al existir en este periodo un legislativo
bicameral, se omitió precisar o regular la competencia
de cada cámara respecto a al procedimiento para
determinar y regular la incapacidad moral.
Finalmente, en la Constitución de 1979 se estableció
los supuestos de incapacidad física o moral declarada
por el Congreso, o la aceptación de su renuncia, y se
estableció en que caso de la vacancia presidencial,
correspondía al primer y segundo vicepresidente
asumir el cargo sucesivamente, y a falta de ambos
sería el presidente del Senado quien se haría cargo del
mismo, procediendo a convocar las elecciones
respectivas.
La incapacidad moral permanente del presidente
Como se observa de los antecedentes en la
historia constitucional de nuestro Estado, se advierte
la posibilidad de vacar al presidente, apartándolo del
cargo para el cual fue electo a través del proceso
democrático respectivo, por incapacidad moral,
vacancia que puede ser declarada por el Congreso de
la República, por lo que resulta necesario comprender
que se entiende por incapacidad moral.
Concepto de la incapacidad moral
En primer término, es importante señalar que el
concepto de incapacidad moral no ha sido
desarrollado por la legislación, y consecuentemente
no tiene una definición clara al respecto. Así, Álvarez
y Ugaz (2021) han establecido que la doctrina ha
establecido tres campos en los que se puede analizar
la vacancia por incapacidad moral. Dentro de estos
campos se puede obtener una noción de esta
incapacidad. Así, referencian las siguientes:
1. El campo que cataloga a este mecanismo como un
fundamento filosófico y moral: se señala que el
primer sector que afirma este campo, establece la
incapacidad moral se tratarían de conductas que
afectan y merman la moral de una forma muye
evidente o notaria.
2. El campo que le atribuye una naturaleza civil: se
establece que este segundo campo, señala que la
incapacidad moral tiene una influencia francesa,
lo que llevó a atribuirle una naturaleza puramente
civil.
3. El campo que le atribuye una naturaleza política:
finalmente, según se referencia, en este campo,
los doctrinarios habrían señalado que la
incapacidad moral adquiere una naturaleza
política, y se materializa cuando se realizan
acciones delictivas o que no pueden ser dejas por
alto.
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Es preciso indicar que el Tribunal
Constitucional tuvo la oportunidad de regular la
definición de incapacidad moral o brindar un criterio
uniforme sobre las nociones de esta causal de
vacancia, esto en el expediente N.º 002-2020-CC/TC;
sin embargo, la mayoría de los miembros optó por la
sustracción de la materia, manteniendo silencio al
respecto.
La incapacidad moral permanente del presidente
en el Derecho Comparado
La figura de la incapacidad moral se encuentra
en diversas legislaciones a nivel comparado, de la
cuales se precisarán algunas:
Ecuador
En la legislación ecuatoriana, específicamente
en la Constitución del 2008 se regula la figura de la
vacancia presidencial en los siguientes términos:
Art. 145.- La presidenta o presidente de la
República cesará en sus funciones y
dejará vacante el cargo en los casos
siguientes: … Por incapacidad física o
mental permanente que le impida ejercer
el cargo, certificada de acuerdo con la ley
por un comité de médicos especializados,
y declarada por la Asamblea Nacional
con los votos de las dos terceras partes de
sus integrantes (Asamblea Nacional
Constituyente del Ecuador, 2008).
Venezuela
En el caso de la legislación venezolana, en la
Constitución de 1999 con las reformas planteadas en
el 2009 se regula también las causales de vacancia,
dentro de las cuales se precisa la incapacidad mental:
Artículo 233. Serán faltas absolutas del
Presidente o Presidenta de la República:
la muerte, su renuncia, la destitución
decretada por sentencia del Tribunal
Supremo de Justicia, la incapacidad física
o mental permanente certificada por una
junta médica designada por el Tribunal
Supremo de Justicia y con aprobación de
la Asamblea Nacional, el abandono del
cargo, declarado éste por la Asamblea
Nacional, así como la revocatoria popular
de su mandato (Asamblea Nacional
Constituyente de Venezuela, 1999).
Costa Rica
En la legislación costarricense no existe un
articulado que establezca de forma expresa la
vacancia del presidente, sin embargo, en el inciso 8)
del artículo 121° de su Constitución establece que es
una atribución de la Asamblea Legislativa:
Recibir el juramento de ley y conocer de
las renuncias de los miembros de los
Supremos Poderes, con excepción de los
ministros de Gobierno; resolver las dudas
que ocurran en el caso de incapacidad
física o mental de quien ejerza la
Presidencia de la República, y declarar si
debe llamarse al ejercicio del Poder a
quien deba sustituirlo (Asamblea
Nacional Constituyente de Costa Rica,
1949).
Uruguay
En la legislación uruguaya se ha establecido
solo un supuesto de incapacidad permanente. Así, en
la Constitución del país (1967) se señala lo siguiente:
Artículo 155. En caso de renuncia,
incapacidad permanente, muerte del
presidente y vicepresidente electos, antes
de tomar posesión de los cargos,
desempeñarán la Presidencia y la
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Vicepresidencia de la República,
respectivamente, el primer y segundo
titular de la lista más votada a la Cámara
de Senadores.
La incapacidad moral permanente del presidente
en la Constitución Política del Perú de 1993
La Constitución Política del Perú de 1993
regula la vacancia presidencial en su artículo 113°, y
dentro de las causales establecidas estipula en el
inciso 2 la permanente incapacidad moral o física,
declarada por el Congreso. Comprendiendo los
alcances y nociones de la incapacidad moral, este
artículo se complementa con el artículo 115°, el cual
se establece que, por impedimento temporal o
permanente del presidente, asume sus funciones el
vicepresidente y en caso de imposibilidad de este, lo
asume el presidente del Congreso hasta convocar
elecciones.
Valdez (2019) señala que se tiene como
supuesto de hecho para la aplicación de esta norma,
la declaración por parte del legislativo de la
incapacidad moral permanente del presidente y como
consecuencia jurídica directa la vacancia. Este
supuesto implica que el Congreso, como órgano de
representación de la voluntad popular, se encuentra
en la libertad de establecer que cierta conducta es
indigna para el cargo y que determina una evidente
incapacidad moral, y consecuentemente declarar la
vacancia por esta causa.
Moción del Congreso de la República en contra
del presidente Pedro Castillo por permanente
incapacidad moral
Los congresistas de la República suscribieron
una moción de orden del día, realizada con fecha 13
de octubre de 2022, mediante la cual proponen la
vacancia presidencial de José Pedro Castillo
Terrones, por haber incurrido presuntamente en la
causal de permanente incapacidad moral, señalando
entre sus argumentos los siguientes, que se configura
la permanente incapacidad moral del presidente por:
1. El irresponsable desmantelamiento de la
administración pública y el copamiento
clientelista de las instituciones del estado,
poniendo en riesgo su funcionamiento, la
gobernabilidad y el futuro del país (…).
2. Por sus vínculos cada vez más evidentes con
graves actos de corrupción, incompatibles con el
ejercicio de la presidencia de la república (…).
3. Por graves faltas éticas que atentan contra la
dignidad de la figura presidencial (…).
4. Por vulnerar los principios de separación y
equilibrio de poderes al corromper al poder
legislativo.
La interpretación del Congreso de la República
sobre la permanente incapacidad moral del presidente
provoca riesgos políticos, valorando de manera
subjetiva la conducta del presidente al señalar que la
designación de los cargos de los ministros de Estado
se realizó en favor de personas consideradas
profesional y éticamente como incompetentes. De
esta forma, la interpretación de la causal de vacancia
presidencial sobre la permanente incapacidad moral
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del presidente se relaciona a cuestionamientos
subjetivos sobre conductas moralmente rechazadas o
contrarias a la dignidad de un cargo presidencial. Esto
posibilita al Congreso de la República a realizar
juicios valorativos muy subjetivos sobre la conducta
del presidente, que resultaría en un aprovechamiento
de la causal presidencial por incapacidad moral
permanente.
La incapacidad moral permanente del presidente
en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
peruano
Caso 1:
Caso de vacancia del presidente de la República
Martín Vizcarra Cornejo por incapacidad moral.
Expediente 0002-2020-CC/TC.
Resumen:
El 14 de setiembre de 2020, Luis Alberto
Huerta Guerrero, Procurador Público Especializado
en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo,
interpuso demanda competencial contra el Congreso
de la República.
Hechos del caso:
El demandante sostiene que el Congreso de la
República ha ejercido indebidamente su competencia
para iniciar el trámite de vacancia presidencial por
permanente incapacidad moral, ya que afecta las
atribuciones del presidente de la República para
dirigir la política general del Gobierno y la facultad
de los ministros para llevarla a cabo. La vacancia del
presidente como la disolución parlamentaria son
posibles en el ordenamiento peruano; así, el artículo
113° numeral 2 de la Constitución señala que el
presidente puede ser vacado por su permanente
incapacidad moral o física, declarada por el
Congreso. Por otro lado, según el artículo 134° de la
Constitución, el presidente estaría facultado para
disolver el Congreso si este ha censurado o negado su
confianza a dos consejos de ministros.
Existe un frágil equilibrio de poderes en el
ordenamiento peruano, Guzmán (2015, pág. 643)
sostiene que “pueden darse en un futuro no muy
lejano, algunos graves entrampamientos derivados de
la inadecuada concepción y positivización de ciertas
instituciones”. Entonces, pueden presentarse
situaciones como la acumulación de poder en el Poder
Ejecutivo como en el Poder Legislativo, siendo esto
consecuencia de una dictadura presidencial o un
asambleísmo parlamentario.
Consecuencias de la implementación de la
propuesta
La consecuencia inmediata de la propuesta de
solución al problema, es contribuir a la uniformidad
conceptual del contenido y alcances del término de
incapacidad moral permanente del presidente de la
República, en razón que la Constitución Política del
Perú de 1993 no contempla una definición del
término incapacidad moral, como causal de vacancia
presidencial.
Asimismo, la propuesta en mención pretende
contribuir a la definición de la institución de la causal
de vacancia presidencial sobre la permanente
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incapacidad moral del presidente, en mérito de una
mayor seguridad jurídica en la interpretación y
aplicación de esta causal de vacancia presidencial. De
esta manera, garantizando el principio de separación
de poderes del Estado, la interpretación de la
incapacidad moral permanente del presidente deberá
ser restrictiva a fin de mantener una estabilidad
política en el país, respetando el Estado democrático
de Derecho.
Beneficios que aporta la propuesta
Con la propuesta conceptual sobre el contenido
y los alcances del término de incapacidad moral
permanente del presidente de la República, se van a
obtener los siguientes beneficios:
Primero, se pretende evitar el uso de esta
institución jurídica para las arbitrariedades del Poder
Legislativo en la interpretación de la incapacidad
moral del presidente, en consecuencia, se busca
controlar la discrecionalidad del Congreso al querer
realizar una vacancia presidencial por motivos
netamente políticos.
Segundo, con la delimitación del contenido y
alcances de la institución de la causal de vacancia
presidencial por permanente incapacidad moral se
beneficia la seguridad jurídica en el país, evitando la
concentración del poder del Estado en el Congreso, y
a su vez garantizando el Estado democrático de
Derecho.
Tercero, una interpretación restrictiva de la
causal de vacancia presidencial por permanente
incapacidad moral evita que esta institución sea
invocada por el Congreso como un instrumento
político de concentración de poder; asimismo, elude
a que esta institución sea interpretada en base a
criterios de carácter subjetivo sobre conductas
moralmente reprochables o contrarias a la dignidad
del cargo presidencial.
Conclusiones
El sistema presidencialista de gobierno es la
combinación de un presidente electo mediante
votación y aprobación popular, la concurrencia de un
Poder Legislativo y la imposibilidad de este último
para destituir el gobierno o al propio ejecutivo, lo que
implica que no se encuentra sujeto al voto de
confianza del parlamento. A diferencia del sistema de
gobierno presidencialista, el parlamentarista se centra
en el parlamento como el asiento principal de
gobierno. Si anteriormente el presidente era la figura
que gozaba de mayor representatividad en el
gobierno, en este sistema es el parlamento quien es el
centro de atención por considerársele como el centro
de la gravedad política y administrativa.
La incapacidad moral permanente como causal
de vacancia presidencial es incompatible con el
modelo de gobierno presidencial peruano, cuyo rasgo
central es el ejercicio de su poder por el mayor
detentador del poder ejecutivo. Como hemos visto,
esto proporciona una especie de blindaje para la
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imagen del presidente (contenido en el artículo 117)
que carece de sentido si el Congreso puede invocar
una amplia consideración, ya que puede adaptarse a
cualquier comportamiento, como la incapacidad
moral. La interpretación de la causal de vacancia
presidencial sobre la permanente incapacidad moral
del presidente de la República, dictada por el
Congreso, no debe basarse en criterios de carácter
subjetivo sobre conductas moralmente reprochables o
contrarias a la dignidad del cargo presidencial.
De ser así, se posibilita al Congreso de la
República a realizar juicios valorativos subjetivos
sobre la conducta del presidente a fin de obtener un
aprovechamiento de la causal presidencial por
permanente incapacidad moral y, en consecuencia,
generar una vulneración al Estado democrático de
Derecho debido a la concentración de poder en el
Congreso. La causal de permanente incapacidad
moral, en cambio, debe ser interpretada de manera
restrictiva, a fin de salvaguardar el principio de
separación de poderes y respetar el Estado
democrático de Derecho; su aplicación debe
realizarse en situaciones de extrema gravedad, que
impliquen una imposibilidad de la persona de
continuar en el cargo presidencial por motivos de
incapacidad mental o por la comisión de un grave
delito.
En consecuencia, no deben ser materia de
causal de vacancia presidencial los supuestos de
conductas contrarias a la dignidad o a la moral, sino
que deben evaluarse aquellas conductas que
impliquen una imposibilidad física o mental, o que
comporten una responsabilidad penal por la comisión
de un delito grave, que ameriten la remoción del cargo
presidencial.
Recomendaciones
Se recomienda que el Tribunal Constitucional
brinde un desarrollo amplio sobre la incapacidad
moral como causal de vacancia, permitiendo
establecer un concepto concreto al respecto, y
precisando su configuración en el ejercicio del cargo
que desempeña el presidente.
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