Introducción
En esta oportunidad se proponen proyecciones en el
mediano y largo tiempo para el funcionamiento sostenible socio-político del
nuevo modelo de gobernanza para la infancia ecuatoriana. En primer lugar, se
requiere una buena gobernanza y para ello es importante la inclusión de niños,
niñas y adolescentes (NNA) en el proceso de toma de decisiones. En segundo
lugar, en razón de las circunstancias de un nuevo modelo de gobernanza para la
infancia y adolescencia ecuatoriana, ha sido imperativo crear una nueva
institucionalidad, que diseñe, ejecute y evalúe la política pública, para
garantizar la protección integral, mediante el ejercicio efectivo de derechos
de NNA en el país. Pero para tal inclusión, el vapuleado Sistema Nacional
Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia (SNDPINA) debe
no solo estructurarse sino funcionar en pro de un proceso inclusivo del sector
de la niñez y la adolescencia. Por ello, corresponde dar cuenta de las críticas
al sistema que ralentizan u obstaculizan en Ecuador la concreción de una
gobernanza.
El Estado ecuatoriano ha establecido algunas metas
para el 2030, lo que deja el margen de una década de perspectivas o
proyecciones; o, en otras palabras, el SNDPINA tendría que adecuarse para
empezar la segunda década del siglo XXI preparado para que al final, en el
2030, ya estén arraigadas las bases para una gobernanza exitosa en materia de
infancia y adolescencia en el Ecuador.
Algunos desafíos del SNDPINA
Aspectos básicos del Sistema
Para entender el SNDPINA es necesario estudiar la
Doctrina de Protección Integral. Según Buaiz (2009) dicha doctrina se refiere a
una nueva manera de pensar la infancia, concibiendo a los NNA como sujetos de
derechos los cuales están relacionados con su desarrollo, supervivencia,
participación, promoción y protección. Si el SNDPINA quiere ser efectivo
entonces debe garantizar y satisfacer de manera plena todos los derechos
legalmente reconocidos a los NNA entendidos como personas que están en pleno
proceso de desarrollo físico e intelectual, y no por eso no son capaces de
ejercer sus derechos de forma progresiva.
A los fines del desarrollo de este punto interesa
fundamentalmente lo establecido en el Libro III del Código Orgánico de la Niñez
y Adolescencia (CONA), que norma lo concerniente al SNDPINA. Sin embargo, no es
propósito hacer una descripción de la norma sino hacer referencia a los
problemas que ya han denunciado varios autores, los cuales impiden la
conformación de un piso normativo para establecer una gobernanza pertinente.
A nivel normativo- institucional: Se aborda lo
normativo vinculado con lo institucional, pues de lo primero depende el
segundo. En este sentido, lo primero que debe decirse es que el CONA fue
promulgado en el 2003, es decir, cinco años antes de la Constitución vigente,
lo cual no ha resultado favorable pues obviamente son las leyes las que tienen
que derivar del marco constitucional y no al contrario. Así, el SNDPINA fue
concebido como una nueva institucionalidad para garantizar y vigilar el
cumplimiento de los derechos de NNA pero en el marco de lo establecido en la
Constitución de 1998 (Benavides & Bonilla, 2010).
Para Zambrano (2005), la aprobación del CONA
representó una ventana de oportunidades; permitió la consolidación de un modelo
de gestión con visión sistémica y descentralizada; representó la cristalización
de un plan sólido con el cual se generarían ideas movilizadoras que se
convertirían en acciones, dándole así una capacidad de respuesta al Estado que
antes no tenía a pesar que ya se habían identificado los problemas tan
tempranamente como en la década de los 50.
Para entonces era la sociedad civil la que tenía que
hacer frente a tales problemas asumiendo el protagonismo de los lineamentos de
los planes, proyectos e incluso la provisión de servicios para abordar la realidad
de los NNA; pero gracias al CONA se pudo encontrar la voluntad política, la
promoción de una mayor participación del Estado para materializar políticas
públicas a favor de esta población respondiendo así a la defensa de sus
intereses (López, 2016).
La llegada de la Convención de los Derechos del Niño a
la región latinoamericana coincide con el debate que se estaba dando sobre los
alcances y potencialidades de sus democracias (Beloff, 2014). De acuerdo con
esta autora:
La
incorporación de los tratados al derecho interno –en particular en materia de
niñez que es lo que aquí se está analizando–, conectada con el proceso de
ampliación y fortalecimiento del Estado de derecho y de la ciudadanía plena
(p.42).
A pesar de representar más del 40% de la población
ecuatoriana los NNA han sido históricamente relegados incluso una vez
instaurada la democracia; en parte también porque electoralmente no son
importante (no votan). Pero la Convención y la Constitución de 1998 abrieron
oportunidades para su reconocimiento y protagonismo social. Con el CONA se
inició el camino para un cambio de paradigma, pasando de la Situación
Irregular, que concebía al NNA como alguien objeto de cuidados, a la Doctrina
de Protección Integral, que convierte al NNA en sujeto de derechos.
Posteriormente se implementa el SNDPINA, con el
Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CNNA), y los Consejos
Cantonales de Niñez y Adolescencia (CCNA), a la cabeza y que tenían la función
de definir políticas públicas y promover espacios de consulta de niñez como los
consejos consultivos, como lo establece el artículo 198 del CONA.
El SNDPINA comprendía tres niveles: el de formulación
de políticas públicas, el de ejecución o implementación de tales políticas y el
tercer nivel que correspondía a la exigibilidad de los derechos. El CONA
promovió un sistema de servicio descentralizado, que se fortaleció con la
dirección del CNNA, con la intención de restarle carga al Estado el cual ya no
podía por sí solo (debía dejar de acaparar funciones pues tantas comprometían
su gobernabilidad). En definitiva, “El SNDPINA se constituyó como una
herramienta de articulación efectiva desde nivel central hasta territorio
gracias a la articulación con los gobiernos seccionales, el trabajo con los
municipios, los CCNA y juzgados cantonales” (López, Ob. Cit).
Ahora bien, la Constitución vigente, en su sexta
disposición transitoria, estableció que los Consejos Nacionales de Niñez y
Adolescencia, Discapacidades, Mujeres, Pueblos y Nacionalidades Indígenas,
Afro-ecuatorianos y Montubios se constituyeran en Consejos Nacionales para la
Igualdad (CNI), adecuándose en su estructura y sus funciones (Morlachetti,
2013).
Por otra parte, en su artículo 156, la Constitución
estableció los Consejos Nacionales para la Igualdad. Además, posterior al CONA,
y como consecuencia de la Constitución de 2008, se han elaborado nuevas leyes
que han impactado en las instituciones que conforman el SNPDINA, bien sea en
sus competencias o en su existencia como tal. Como puede notarse, esto es una
complicación, especialmente para la niñez y adolescencia que no tienen un
instrumento unificado para defender sus derechos, y deben acudir a otros
instrumentos jurídicos que compensen el desfase que tiene el CONA con respecto
a la Carta Magna actual.
A partir del 2008, el sistema de protección pasaba a
obedecer a un sistema mayor, el Sistema Nacional de Inclusión y Equidad Social
(SNIES) también contemplado en la Constitución en el artículo 340, y se
entiende como “…el conjunto articulado y coordinado de sistemas, instituciones,
políticas, normas, programas y servicios que aseguran el ejercicio, garantía y
exigibilidad de los derechos reconocidos en la Constitución y el cumplimiento
de los objetivos del régimen de desarrollo” (Constitución del Ecuador, 2008).
Aportes y Sugerencias según autores
En razón de lo arriba expuesto, la Asamblea Nacional
elaboró la Ley Orgánica de Consejos Nacionales para la Igualdad (LOCNI)
estableciendo un marco normativo e institucional para los Consejos Nacionales
para la Igualdad (CNI) entre otros órganos; y además creó los Consejos
cantonales (León, 2017). A juicio de Oviedo (2015) la entrada de esta ley
reformó de manera transcendental la institucionalidad del SNDPINA contemplada en
el CONA.
De ahí se reitera que sea un problema porque la
dualidad o convivencia de las normas, más la transición de las instituciones no
ha favorecido a crear un clima que facilite la gobernanza, en parte por la
diversidad de actores institucionales de los cuales, hasta cierto punto, no se
ha tenido claridad sobre su vigencia y sus competencias. Los Consejos
Cantonales de Niñez y Adolescencia (CCNA), pasan a ser los Consejos Cantonales
de Protección de Derechos (CCPD), por ejemplo, pasan a conocer los temas de
niñez y adolescencia, pero también todo lo que es temática intergeneracional,
encargándose, por lo tanto, de todos los grupos de atención prioritaria; se le
asignan así otras funciones más tácticas al tiempo que han sido despojadas de
otras como la vigilancia de todos los actos emanados por los poderes del Estado
para que respeten y garanticen los derechos de los NNA. Además, los Consejos
nacional y local no tienen fuerza para influir, coordinar, y ejercer, ni tienen
en sus funciones un posicionamiento político, ni una ubicación estructural en
la institucionalidad vigente; de forma tal que el SNDPINA está desmontado en
términos legales e institucionales; no obstante, los organismos creados
continúan funcionando, así como los consejos cantonales y las defensorías para
atender grupos de atención prioritaria, y las JCPD conservaron sus
especificaciones.
Agrega Oviedo (Ob. Cit.), que con la Ley de los
Consejos de la Igualdad de 2014 se desmontó el SNDPINA, retrocediendo su
institucionalidad en varios sentidos, y como consecuencia de ello, también sus
derechos. A su juicio, esto se da con la supresión del CNNA dejando al sistema
sin un organismo rector, lo que se traduce en que no hay recuperación ni
designación de las funciones de articulación y coordinación entre las
instituciones a un órgano nacional y local.
Esto va refrendado por opiniones como la de León (Ob.
Cit.), quien además sostiene que en el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) estableció que los municipios
debían organizar un solo Consejo Nacional de Protección de Derechos para todos
los grupos poblacionales. Sin embargo, considera el autor, que el Consejo
Nacional para la igualdad Intergeneracional (CNII) no tiene ya funciones
relacionadas con el SNDPINA como las tenía el CNNA. Específicamente, ya no
puede ejercer la función de definir y evaluar el cumplimiento de la política
nacional de protección integral de los NNA.
No obstante, hay autores que tienen más claridad sobre
esta problemática normativa e institucional. En este sentido, afirma Oviedo (Ob.
Cit.) que con la LOCNI deja de existir legalmente el CNNA, y los Concejos
Cantonales de Niñez y Adolescencia (CCNA) son reemplazados por los CCPD. Sin
embargo, siguen existiendo “como parte del primer nivel de organismos que
conforman el SNDPINA” (Oviedo, Ob. Cit. p.33). Para esta autora, a raíz de las
disposiciones establecidas en la LOCNI, puede afirmarse que se le ha hecho una
reforma tácita al artículo 192 del CONA que implica la eliminación de los organismos
CNNA y CCNA del primer nivel del SNDPINA.
Morlachetti (Ob. Cit.), por su parte, plantea otras
serias críticas al SNDPINA. En cuanto al CONNA advierte que hay duplicidad de
competencias ya que el CONA establece que el Consejo Nacional y los Consejos
Cantonales llevan la formulación de las políticas públicas, pero hay otros
instrumentos legales que le dan tal función a algunos ministerios
Por otro lado, el Plan Decenal de Protección Integral
contemplado en el CONA se derogó de forma expresa mediante el artículo 13 de la
LOCNI que en cambio estableció agendas nacionales para la igualdad. Esto
representa una substitución en el proceso de las políticas públicas integrales
para la población de NNA. (Rodrigues, 2018). Además, la Ley Orgánica Integral para
Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (LOIPEVM), apenas
promulgada en el 2018, ha obligado a las Juntas Cantonales de Protección de
Derechos de niñez y adolescencia (JCPD) a asumir la competencia de otorgar
medidas administrativas de protección inmediata a las mujeres que hayan sido
víctimas, estableciendo un procedimiento para tal efecto, que es diferente al
que está contemplado en el CONA. A criterio del autor, si bien las JCPD se han
mantenido vigentes, tal novedad normativa significa la interrupción del proceso
de especialización de los organismos de protección, y una nueva defensa y
exigibilidad de derechos que representa una re-aglutinación institucional
(Rodrigues, Ob. Cit.).
Otro problema normativo institucional atañe a la
Defensoría del Pueblo que ha perdido especialización, pues para el periodo de
1998 al 2000 contaba con una Defensoría Adjunta de la Mujer y el Niño, y para
el periodo del 2000 al 2008 contaba con la Dirección Especializada de la Mujer,
Niñez y Adolescencia; pero, desde entonces, la defensoría ha estado invisible
en la estructura de la institución y más bien incorporados en la Dirección de
Grupos de Atención Prioritaria (Rodrigues, Ob. Cit.). Además, agrega el autor,
la defensoría no ha logrado nunca especializar en sus estructuras
institucionales áreas para la niñez y adolescencia.
En cuanto a los órganos de administración de justicia
establecidos en el CONA, señala Rodrigues (Ob. Cit.) que, aunque se ha
mantenido formalmente esta especialidad, en la práctica no existen juzgados
especializados en materia de NNA sino que fueron reagrupados en juzgados de
familia, mujer, niñez y adolescencia. Igual suerte han tenido los juzgados para
adolescentes infractores, de tal manera que, aunque existen formalmente no se
conoce cuántos hay en el país.
Por otro lado, el Código Orgánico de la Función
Judicial (COFJ) realizó una reforma al CONA disponiendo que en los cantones
donde no haya presencia de jueces de adolescentes infractores, serán los jueces
de familia, mujer, niñez y adolescencia quienes conocerán de la causa y
resolverán en primera instancia las causas relacionadas con el adolescente
infractor (Rodrigues, Ob. Cit.).
Como puede observarse ha habido un desmantelamiento
sistemático y legal del SNDPINA. Sin embargo, algunas instituciones se han
conservado. Curiosamente, la Dirección Nacional de Policía Especializada en
Niños, Niñas y Adolescentes (DINAPEN), que existe desde 1997, es decir,
anterior al CONA, es de las contadas instituciones que ha conservado su
especialización como órgano del sistema de administración de justicia.
Con respecto a los Procuradores de Adolescentes
Infractores de la Fiscalía contemplados en el CONA solo se ha cambiado su
denominación, gracias a la reforma que se promovió mediante el Código Orgánico
Integral Penal (COIP) que ahora los denomina Fiscales de Adolescentes
Infractores. Sin embargo, deja constancia Rodrigues (Ob. Cit.), que de acuerdo
a un Informe Oficial no se tiene certeza del número de fiscales ni del número
de defensores públicos especializados en el área de NNA; de igual manera,
resalta de dicho informe que a nivel nacional no hay jueces, fiscales ni
defensores públicos que estén debidamente capacitados en justicia penal juvenil
con un enfoque restaurativo.
A nivel institucional
A nivel meramente institucional León (Ob. Cit.),
advierte que la Agenda Nacional para la Igualdad Intergeneracional 2013-2017
llevada a cabo por la SENPLADES y el CNII, propenden a generalizar políticas
que antes estaban especificadas para cada población, bien sea NNA, jóvenes o
adultos mayores. Con esta postura, se suma a la mayoría de los analistas que no
consideran favorable que lo concerniente a los NNA se lleve de una manera
generalizada, es decir, sin hacer mayores distinciones de los grupos de
atención prioritaria.
Asimismo, afirma Oviedo (2018), que para el 2012 se
habían creado 204 Consejos Cantonales de Niñez y Adolescencia, llegando a 220
para el 2017; 171 Juntas Cantonales de Protección de Derechos (JCPD), ampliado
a apenas 173 en 2017; 104 Consultivos Cantonales de Niñez y Adolescencia que
comprende a 1.240 niñas, niños y adolescentes activos, y que alcanza la cifra
de 156 para el 2017. Por otra parte, para el 2012 ya se contaban con 895
Defensorías Comunitarias; para el 2010 ya se habían atendido más de 18 mil
casos por las Juntas de Protección, y más de 34 mil en otras entidades; casi
medio millón de niñas y niños cedulados; y más de 500 mil adolescentes ya
habían ejercido su derecho al voto facultativo.
De manera similar Valenzuela (2018) apunta que:
En
el año 2007 se conformó el primer Consejo Consultivo Nacional de Niños, Niñas y
Adolescentes con la participación de representantes de 107 cantones de todas
las provincias, además de los Consejos Consultivos Cantonales. Y posteriormente
se continuó en los años 2009, 2012 hasta el 2016. Con la promulgación de la
LOCNI, 2014 en la décima disposición transitoria dispone la conversión de los
CCNA en CCPD. Los cuales dentro de las ordenanzas de creación se asignan
atribuciones, entre ellas la formulación de la política pública de los grupos
de atención prioritaria, promover la conformación y el fortalecimiento de los
Consejos consultivos de titulares de derechos (p.40).
Denuncia León (Ob. Cit.), que además de existir una institucionalidad
fraccionada, no hay cultura de articulación, tampoco se ha promovido ni
concretado en la realidad de forma alguna, ni de forma institucional ni por
autoridad alguna, el SNIES. Mientras que a juicio de Benavides y Bonilla (Ob.
Cit.), no se han superado del todo las graves dificultades vinculadas a las
instituciones encargadas de proteger los derechos de los NNA. Persisten
problemas en la estructura comunitaria que atiende a los NNA por cuanto se
encuentra sin personal o con personal inadecuado y con equipamiento
insuficiente o que no alcanzan estándares de calidad. Un 40% de los centros de
desarrollo infantil necesitan la intervención inmediata del Estado para además
invertir en obras nuevas (Benavides & Bonilla, Ob. Cit.).
Con más acritud se denuncia el mantenimiento del
carácter bipartido de los consejos, pero son manejados de manera clientelar
tanto a nivel nacional como a nivel local. No se han hecho esfuerzos para
consolidar tal carácter en la realidad, de manera que la presencia de la sociedad
civil es puramente nominal y no se logró dar el peso político de su presencia
(Oviedo, Ob. Cit.) Señala también esta autora que los organismos del SNDPINA se
crearon sin respaldo político pues los alcaldes no han tenido muy claro la
razón de ser de la institución, así como sus funciones.
Tampoco tenían recursos financieros lo que implicó que
ni las JCPD ni los CCPD pudieran contar con las condiciones materiales o
físicas ni operativas para poder llevar a cabo sus funciones. Pero a criterio
de Oviedo, la falta de respaldo político continúa, y por lo tanto la falta de
respaldo financiero sigue; en este sentido, los alcaldes siguen sin entender
cuáles son los objetivos de las instituciones y el vínculo con ellos tratan de
conducirlo en razón de sus intereses políticos, bien sea para las acciones que
van a desarrollar como para la propia definición del personal que estará a
cargo.
Nuevamente con apoyo de Oviedo (Ob. Cit.), se puede
afirmar que los CCNA pasaron a ser consejos de protección de derechos justo
cuando comenzaban un periodo de fortalecimiento, lo que complicó su
funcionamiento pues ahora tenían que asumir más responsabilidades como defender
los derechos de los otros grupos de atención prioritaria. Además, no han
contado con asistencia jurídica ni técnica para poder hacer la transición y
tener un buen funcionamiento; y esto ha repercutido en sus competencias,
especialmente las relacionadas con los grupos de atención prioritaria donde se
manifiesta su debilidad. Tampoco han llegado a nivel local los Consejos
nacionales para la igualdad; no se han podido concretar las funciones ni la
gestión de los CCPD o de los Consejos de Igualdad nacionales y en los casos que
se ha concretado no han tenido el impacto deseado. (Oviedo, Ob. Cit.)
Por otra parte, las JCPD no han podido ser debidamente
capacitadas, ni han tenido seguimiento y control por una entidad rectora
nacional. Esto se ha debido en buena medida por los cambios constantes de los
funcionarios o por la falta de recursos y de personal lo que hace que por lo
general el funcionamiento sea mediocre o deficitario en lo operativo y lo
jurídico; y a pesar de ser conocida esta situación, las otras instituciones no
le han brindado apoyo. (Benavides & Bonilla, Ob. Cit.).
Por su parte, Oviedo (Ob. Cit.), denuncia que:
1)
La Agenda Nacional para la Igualdad Intergeneracional no permite que sean
visibles las políticas, programas, proyectos y presupuesto destinados a la
población de NNA; por ello se ha estancado el avance en la elaboración de
políticas públicas a nivel cantonal, y más aún si están destinadas a los NNA;
2) Persiste una ambigüedad de las competencias y los roles entre los CCPD y las
JCPD cuando se trata de actuar ante un caso de amenaza o vulneración de
derechos a la niñez y adolescencia; 3) No se ha podido dar una articulación
sistémica; las defensorías comunitarias que se encargan de defender y
garantizar los derechos de los grupos de atención prioritaria, no han tenido
impacto social en su gestión, y parte de ello se ha debido a que no tienen la capacitación
ni la asistencia técnica para ello. Solo a nivel nacional, en algunos CCPD y
JCPD, es que se han vistos transiciones serias y una clara visibilidad de la
niñez y adolescencia.
En su momento Morlachetti (Ob. Cit.), expresaba que
una amenaza institucional al sistema es que si la presidencia del CNNA es
ejercida por un titular del MIES se abre la posibilidad de que, ante un cambio
político en el ministerio, las directrices y políticas del CNNA se vean
severamente afectadas. Con respecto a los CCNA, Morlachetti denuncia que su
proceso de implementación es desigual, pues algunos cantones no tienen ni
recursos ni condiciones, tanto material como profesional, para que se conformen
de manera adecuada este tipo de instituciones.
Sobre las JCPD, el CONA les da autonomía funcional por
lo que cada junta tiene la libertad de actuar de manera independiente, y esto
ha conducido a múltiples respuestas de las diversas Juntas ante casos
parecidos. Esto a su vez no ha facilitado la generación de mecanismos de rendición
de cuentas como para poder determinar qué tan efectivas han sido las JCPD para
restituir los derechos de los NNA. Solo un 14% de las JCPD han manifestado
contar con suficiente personal de apoyo, y de este porcentaje buena parte está
ubicada en la capital ecuatoriana. Ante la presunción de la reforma al SNDPINA
que implicaría la sustitución de las JCPD, sus procesos de constitución se han
detenido (Morlachetti, Ob. Cit.)
En cuanto a la conformación del sistema judicial,
señala Morlachetti (Ob. Cit.) que no fueron incluidos actores claves en la
administración de justicia y que cumplen roles de gran importancia en ciertos
temas como es el caso de los jueces penales que llevan los delitos sexuales
contra los NNA o los fiscales que se han especializado en el tema de violencia
sexual e intrafamiliar. El presupuesto es otro aspecto que se le está debiendo
al sistema; en este sentido no existen mecanismos de articulación con
organismos que no estén dentro del SNDPINA y que representan una ayuda muy
significativa para financiar el sistema de protección, como lo es el Ministerio
de Finanzas.
Esto se hace más evidente a nivel municipal donde se
ha hecho más difícil encontrar o conservar que se asigne un presupuesto que
contengan la implementación o el funcionamiento de los CCNA, de las JCPD, entre
otros organismos, pues como ya lo ha asomado Oviedo (Ob. Cit.), quienes son los
responsables de financiar suelen tener problemas para comprender la utilidad de
llevar a cabo políticas públicas en materia de protección integral a los NNA
como una de las competencias municipales.
A nivel general Morlachetti (Ob. Cit), denuncia que el
sistema de protección no tiene una forma de evaluar y monitorear de forma
exhaustiva y sistemática sus alcances y resultados. Por otra parte, al ser
reemplazado el CNNA por el Consejo Nacional para la Igualdad Inter-generacional
queda la inquietud de saber si las políticas que se lleven a cabo tendrán un
carácter universal y por lo tanto se pierda el trabajo en lo particular. Los
Consejos Consultivos de los NNA no han podido ser remplazados por algún otro
espacio organizativo equivalente.
Morlachetti (Ob. Cit.), concluye en la necesidad de
prestar atención a la necesidad de especificar y especializar las políticas,
los programas y el talento humano, y que además sea posible aspirar a mejoras
presupuestarias e institucionales posteriormente. Por otro lado, se les debe
exigir tanto al gobierno central como al gobierno descentralizado, que se le
conceda la prioridad de alto nivel y con clara identificación a los derechos de
los NNA en sus respectivas estructuras, partiendo del hecho de que tales
estructuras cuentan con departamentos competentes con facultades y competencias
específicas en materia de derechos de NNA. En este sentido, se espera que el SNIES
haga contribuciones para respetar y fortalecer al SNDPINA y no ir en detrimento
de éste.
Refiere López (Ob. Cit.), que la descentralización que
proponía el SNDPINA perdió importancia y se cambió a un modelo mixto de
desconcentración y centralismo. Su rol se delimitó a asegurar el ejercicio de
los derechos de los NNA entendiéndose como una instancia que aglutina
instituciones públicas, privadas y comunitarias. Para López, tal situación fue
producto de las políticas manejadas por Correa, para darle predominancia al
poder Ejecutivo, para que fuese más fuerte y constante.
También sostiene López que si bien el modelo vigente
es una expresión de inclusión pues tiene en la normativa un fuerte componente
participativo, también existe el riesgo de que se retroceda en la materia de
protección de NNA a nivel de descentralización porque mientras el SDNPINA es un
modelo de atención especializado en NNA, el nuevo modelo es de muy amplia
inclusión, abarcando varios sectores poblacionales, por lo que le podrían darle
prioridad a la inclusión en detrimento de los avances que se han dado en
materia de protección.
Esto recuerda a la etnofagia como una estrategia de la
globalización para mantener su dominio haciendo uso de la multiculturalidad.
Con la divulgación de los medios de comunicación a la multiculturalidad, como
se puede apreciar en series de televisión, se puede llegar a creer que la
composición de la diversidad es lo verdaderamente importante, relegando a un
segundo y tercer plano otros aspectos que pueden ser tanto o más importante,
especialmente en el caso de los NNA.
De acuerdo con López (Ob. Cit.), el SNDPINA, perdió
durante el gobierno de Correa su talante de instrumento más visible de la
política de protección de los NNA pues fue la agenda del Poder Ejecutivo lo que
dominó durante buena parte de su mandato la cual buscaba “reorientar el sistema
descentralizado y liderado por el INNFA y retomar la rectoría de las políticas
públicas sociales de NNA” (p.77). En este sentido, entre 2007 y 2014 el SNPDINA
fue sustituido por un Sistema Nacional de Protección Integral que había salido
de la agenda del Poder Ejecutivo el cual se plasmó a través de los siguientes
instrumentos: la Constitución de 2008, y el COOTAD de 2010 el cual fue
desarrollado por la SENPLADES y que promovía un Estado desconcentrado para
sustituir al modelo descentralizado.
Hubo también transiciones institucionales que
implicaron la eliminación del INNFA y la reforma del MBS a MIES, lo que
conllevó a que entre los años 2012 y 2014, en cuanto a las agendas sociales, el
rol de la sociedad civil se redujera, y el del sector privado se hiciese casi
nulo. Por último, en este periodo, al absorber el MIES el INFA, quedaron
relegado muchos actores de la sociedad civil. Las políticas sociales pasaban a la
rectoría del Estado y este escenario estaba aupado por la agenda del Ejecutivo.
La sociedad civil se ha tenido que atrincherar en los Consejos de Igualdad
Intergeneracional y sin embargo estos se han manejado de una manera vertical,
con una administración central, sin consolidación institucional, y sin
desvincularse de intereses políticos (López, Ob. Cit.).
La incorporación de los grupos vulnerables y su
participación en el escenario político ha sido un problema histórico que aún no
se ha solucionado a pesar de la modernidad en prácticamente todos los países.
Tanto los niños, como las mujeres, los inmigrantes, las minorías culturales,
las personas con discapacidad, entre otros, permanecen en situación de
vulnerabilidad y también en desigualdad, por lo que les urge que el Estado les
dé respuestas efectivas (Wright & Aguirre, 2015). En países como el
Ecuador, con fuerte presencia indígena, la incorporación de sus pueblos como
actores imprescindibles en el proceso de gobernanza es una de las principales
metas de debe plantearse; e incluso, a lo interno de los pueblos indígenas, la
participación de los niños en la toma de decisiones.
A modo de cierre de este punto, ya en cuanto a la
materia, a lo largo de la investigación se ha podido constatar que los autores
coinciden en que un reto o desafió del SNPDINA es combatir de forma efectiva la
desbordada violencia contra los niños y adolescentes disfraza de secretos de
familia. Se añade también que los niños se han visto involucrados en migración
irregular, trabajo infantil, prostitución infantil, venta de niños.
A nivel conceptual
De acuerdo con Rodrigues (Ob. Cit.), el sistema
especializado llamado protección integral a la niñez y la adolescencia, está
apenas contemplado en la Carta Magna lo que lejos de ser una fortaleza es una
fragilidad. En la Constitución es apenas en el último párrafo del artículo 341
donde se establece textualmente que “El sistema nacional descentralizado de
protección integral de la niñez y la adolescencia será el encargado de asegurar
el ejercicio de los derechos de niñas, niños y adolescentes. Serán parte del
sistema las instituciones públicas, privadas y comunitarias” (Constitución del
Ecuador, Ob. Cit.).
Posterior a la Constitución, señala Rodrigues no ha
sido desarrollado y no se ha establecido con claridad la conexión entre el
SDNPINA y el de Inclusión y Equidad Social. De ahí que el autor alegue la
fragilidad por falta de desarrollo conceptual. Esto se repite en el caso de
sistemas y políticas que son dos conceptos que no han sido precisados.
Otra falencia que alega Oviedo (2018) es que tanto la
igualdad como la intergeneracionalidad no se han sustentado de manera
programática. Tampoco se han visibilizado las particularidades de los NNA como
sujetos de derecho. De acuerdo con Oviedo (Ob. Cit.):
Al parecer lo generacional está basado en una visión
fisiológica del desarrollo del ser humano y en las relaciones que este pueda
entablar con otros, más no en los sujetos de derechos. En esta lógica de
análisis los tres grupos sociales que contempla el mandato de lo generacional
quedan invisibilizados y se rompe la tradición tanto legal, institucional como
académica en la cual se privilegia y distingue el interés superior de las
Niñas, Niños y Adolescentes (NNA) por sobre otras etapas, condiciones y formas
de concebir la protección social, incluso en relación a los grupos prioritarios
(p.129).
A criterio de León (Ob. Cit.), no se ha dado una
definición de protección social que pueda ser compartida por las instituciones
estatales encargadas de llevar las políticas sociales; por eso es necesario que
se dé un debate conceptual en el que se pueda precisar qué debe entenderse por
protección social y por sistema de protección social. Aunque no ahonda León en
los elementos en los cuáles divergen conceptualmente los diversos actores,
obviamente este debate no deja de ser importante, y no debe limitarse a las
instituciones públicas, sino que es necesario que se incluyan los actores no
estatales, incluido los NNA. De hecho, este debate debería de ser el primero o
uno de los primeros en darse en el seno de la gobernanza. Como apunta el autor,
la Carta Magna vigente no hace mención del término protección social o sistema
de protección social, sino que emplea el término Sistema Nacional de Inclusión
y Equidad Social, el cual, sin embargo, posterior a la Constitución, no ha
tenido un desarrollo en las leyes.
Para León (Ob. Cit.), la protección social, en cuanto
a población NNA, puede entenderse como un conjunto de decisiones y medidas de
políticas públicas sociales que se ejerce bien sea de manera directa por las
instituciones del Estado o a través de los actores privados que por éste han
sido autorizados, y que está orientado a garantizar un nivel básico de calidad
de vida a los NNA, asegurarles su integridad con respecto a los riesgos y
problemas sociales, y en caso de materializarse éstos, entonces reparar los
daños y la vulneración de los derechos. La protección social, como política,
significa la prevención, la reducción y la eliminación de la vulnerabilidad
económica y social de los NNA a la pobreza y la privación (León, Ob. Cit.).
Lo que sí plantea León (Ob. Cit.), es que hay una
tensión en los enfoques. Así, hay uno que persigue promover los derechos de
todos los grupos poblacionales desde la perspectiva de lo intergeneracional y
el ciclo de vida. Mientras que otro enfoque pone énfasis en la especialidad de
la problemática y los derechos de los NNA. En otras palabras, hay una postura
que cree que debe abordarse de forma general, y otra postura que cree que los
NNA merecen ser tratados con criterios particulares.
Tal tensión refiere este autor, surgió a partir de las
reformas legales e institucionales producto, a su vez, de la Constitución de
Montecristi. No recomienda este autor una visión a largo plazo de la protección
integral, la cual es aupada por quienes conciben la población en general, pues
pone en riesgo no solo la especificidad de la población, sino la del problema,
ya que no cuenta con la metodología ni los protocolos que son específicos para
abordar las problemáticas particulares de la población NNA.
Señala León (Ob. Cit.), que a nivel de la sociedad no
se ha discutido acerca del tipo de especialización que requieren los NNA y si
éste es igual o se diferencia de la especialización que requieren otros grupos
de atención prioritaria. Advierte este autor que:
(…)
tampoco parece viable y práctico tener estructuras paralelas organizaciones
tipo SNDPINA (consejos cantonales de protección de derechos, juntas de
protección de derechos, juzgados y policía especializados) para cada grupo como
niños, jóvenes, personas con discapacidad y adultos mayores, con políticas y
recursos propios (p.49).
La gran variedad de actores hace más complejo el
entramado institucional que está vinculado con las políticas sociales de los
NNA y con la protección social. Por una parte, la Constitución, a través de su
artículo 341, y el CONA, mediante su artículo 190, regulan el SNDPINA, que es
el sistema que se encarga de asegurar el ejercicio de los derechos de los NNA.
En el artículo 192 del CONA están establecidos los tres niveles de organismos
que integran dicho sistema. Pero en el 2014 se promulga la LOCNI que crea los
CNI, que convierte el CNNA en el CNII y los CCNA en CCPD, con lo cual los
organismos absorben a los NNA juntos con los otros grupos etarios tales como
los jóvenes o los adultos mayores.
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