Introducción
Llama poderosamente,
en las contiendas políticas actuales, la constante participación de quienes han
sido sentenciados (incluso, a veces, de quienes no han cumplido su condena), de
personajes vinculados al terrorismo y al narcotráfico, de requisitoriados o de
aquellos destituidos (o despedidos) de ante SERVIR.
Resulta
indispensable, ante dicha situación, realizar un repaso del ordenamiento
nacional en lo pertinente a los requisitos para la participación en la vida
política; ya que, conociendo dicha regulación, se podrá, posteriormente, idear
una regulación que asegure, de mejor manera, la aptitud técnica y moral de los
candidatos.
En ese sentido,
resulta indispensable para la presente investigación, independientemente de los
criterios mínimos fijados por la normativa constitucional respecto a los
derechos políticos, la revisión de la Ley Orgánica de Elecciones (LOE).
La LOE, al fijar los
cauces dentro de los cuales se deben llevar a cabo las elecciones
representativas correspondientes a cada nivel de gobierno, se constituye como
un instrumento fundamental para asegurar los valores democráticos a lo largo de
cualquier proceso electoral.
Teniendo la norma
dicho carácter, es ella la que impone, más allá de las disposiciones mínimas
señaladas en la constitución, los requisitos e impedimentos en el acceso a
cargos representativos; sostenemos, por tanto, que es ella la encargada de
brindar un marco legal que permita contar con candidatos técnica y moralmente
aptos para los cargos representativos.
Atendiendo a ello,
la presente investigación pretende: realizar una revisión de los requisitos e
impedimentos propios del sistema jurídico nacional; asimismo, realizar una revisión
del contenido de los derechos a la participación política y de sufragio pasivo;
finalmente, revisar la jurisprudencia pertinente emitida por la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (CIDH).
Regulación legal
La
LOE prescribe los mismos requisitos e impedimentos que la Constitución Peruana
(CP); sin embargo, de manera adicional a los dispuestos en la CP, establece, en
su artículo 10.4°, que no son elegibles los funcionarios públicos inhabilitados
de conformidad con el Artículo 100 de la Constitución. Al respecto, dicha causa
no es materia de suspensión de ciudadanía, por tanto, debiera haberse regulado
en el articulado de la LOE referente a impedimentos.
Consideramos
que, en parte, es dicha regulación tan pobre la que posibilita la problemática
social en nuestra introducción. Ante ello, considerando las facultades
reconocidas por el constituyente al legislador para regular en materia
electoral, y atendiendo a los valores democráticos de la CP, reflexionamos que
debieran de hacerse modificaciones a la LOE en relación al derecho de sufragio
pasivo.
El derecho a la participación política
Fundamento histórico
El tránsito del Estado
Legal de Derecho al Estado Constitucional y Democrático de Derecho
En el transcurso del S. XVIII, las revoluciones liberales-unidas bajo
el concepto de la “soberanía popular” darían el primer gran paso hacia el
Estado democrático; con ello se descartaría, paulatinamente, la concepción del
Estado encarnado en el monarca (Ansuátegui, 1997), aceptándose que la soberanía
residía en los tres principales poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo y
Judicial.
Así, se construyó el Estado de Derecho caracterizado por la división de
poderes, el imperio de la ley, la fiscalización de la administración; dicho
Estado se caracterizaría por la garantía de la libertad de conciencia y de
expresión. No obstante, en el plano Real-las restricciones impuestas en la
participación política en atención a la tenencia de capital, el cual
supuestamente aseguraba la independencia en la participación (Baqués, 2015),
llevó a una sociedad en la cual dominaban los ideales de la clase burguesa;
presentándose, con ello, la paradójica situación en la cual los trabajadores
tenían más derechos civiles que antes pasando más hambre. Sería recién con las
reivindicaciones populares generadas a partir de la segunda mitad del S. XIX
que el Estado se vería forzado a iniciar un proceso de democratización; es en
dicha etapa en el que se reconoce el derecho a voto con independencia de la
renta de los ciudadanos FERRESCO,
1997).
Con el final de la Gran Guerra, quedarían liquidadas, salvo en Europa
central y en la Rusia Zarista, las manifestaciones políticas más autoritarias;
con ello, el continente europeo se encontraría dividido entre la “política sin
democracia y la “política con democracia” (Pérez, 2007, p.535). No debe subestimarse, de
manera alguna, el rol activo que en dichas victorias de la democracia tuvieron
los partidos políticos obreros, primero, y los movimientos sufragistas,
después. La afirmación de la Constitución norma jurídica a través de la
imposición de forma generalizada de las garantías constitucionales (rigidez de
la Constitución y justicia constitucional) y la nueva redacción de la parte
dogmática de la Constitución, así como la renovación de su parte orgánica son
productos del impulso democrático vivido en esta etapa.
Bonaventura de Sousa, respecto a la evolución democrática en el siglo
pasado, dos etapas evolutivas, una al final de cada guerra mundial. La primera,
consiste en la lucha por el sufragio universal, con ella se obtiene una
garantía sobre las élites del poder, ella se expresa en los partidos como
manifestación de la poliarquía competitiva (Schumpeter, 1984, p.46). La
segunda, la lucha entre el modelo capitalista-liberal y el comunista por el
reconocimiento como el mejor modelo político (Kelsen, 1988).
Es en la presente ocasión, la primera etapa la que nos interesa.
Aquella a través de la cual la libertad de elección se instituye como el valor
central en la vida democrática; particularmente el derecho al voto queda fijado
como una manifestación de la autodeterminación, reconocida en toda persona como
igual, para participar en una elección libre, periódica y competitiva (Bobbio,
2003). Dicha concepción sería adoptada, paulatinamente, por nuestro
ordenamiento.
El derecho
fundamental de participación política y democracia
A
pesar de lo señalado precedentemente, debemos reconocer que el reconocimiento a
la participación universal en la toma de las decisiones colectivas y el
establecimiento de reglas procesales para ello no bastan para la definición de
un Estado como democrático; sino que será necesario que se pueda asegurar la
posibilidad de elección entre varias alternativas reales, ello sólo será
posible en la medida en la que se aseguren los derechos de libertad de opinión,
de expresión de la propia opinión, de reunión y de asociación (Bobbio, Ob. Cit.).
Dichos
derechos se encuentran debidamente reconocidos tanto por la CP como por el Parlamento
Internacional para los Derechos Humanos (PIDH);
reconociendo la Corte Internacional para los Derechos Humanos que dichos
derechos “hacen posible el juego democrático”(Castañeda,
2008, p.153); siendo dicha necesidad desarrollada por el Tribunal Constitucional
(TC):
El
Art. 31° de la CP; “Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos
públicos. Tienen también derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus
representantes”, la calidad de instrumento a través del cual se hace real y
efectiva la voluntad general. De esa manera, el principio democrático no sólo
garantiza una serie de libertades políticas, sino que transita e informa todo
el ordenamiento jurídico-político: desde el ejercicio de las libertades
políticas, pasando por la libertad de elección propia del libre desarrollo de
la personalidad, hasta llegar, incluso, al seno mismo del núcleo duro de todos
y cada uno de los derechos fundamentales.
El
derecho de participación política no se agota, entonces, con la sola elección
de los representantes del pueblo (sufragio activo), sino que incluye todas las
garantías propias de quien aspira a ocupar un cargo público (sufragio pasivo)
(García Roca, 1999, p. 46). Sostiene el TC que el derecho fundamental a ser
elegido representante, como los demás derechos electorales, es un derecho de
configuración legal; no obstante, aclara que dicha delimitación legal no la
exonera de control constitucional. Señala, García Roca (Ob. Cit.) que el motivo
la “configuración legal” de los derechos electorales responde a que su
regulación -la cual supone vías para hacer posible el ejercicio del derecho
fundamental al acceso de los cargos públicos representativos-no debía, por su
extensión y detalle, hacerse en la Constitución; señala que la
constitucionalización del sistema electoral hubiera supuesto la rigidez en
procedimientos, requisitos y detalles, los cuales suelen cambiar con mucha
frecuencia; debiéndose fijar en la Constitución tan solo el contenido mínimo
esencial.
En
torno a los derechos electorales, como derechos fundamentales, referimos que
poseen un contenido esencial que no dependen de un desarrollo normativo y que
resulta infranqueable para el legislador. Como señala Canosa (2008), “el
legislador puede regular y enriquecer con contenidos adicionales, pero no
disminuir ni desfigurar” (p.84).
El Derecho de participación política como
derecho exclusivamente ciudadano
La Constitución reconoce, como único derecho exclusivo de los
ciudadanos, el derecho de participación política; pudiéndose señalar, incluso,
que es un derecho constitutivo de la ciudadanía, al ser el medio a través del
cual se participa en la formación de la voluntad general. Así, el derecho de
participación individual no puede existir sin la voluntad general y la voluntad
general sin el derecho de participación individual. En esa ficción descansa la
organización política de nuestra convivencia, es la única que permite articular
técnicamente el Estado Constitucional democrático (Pérez, Ob. Cit. p. 403).
En dicho sentido, el Art. 23° de la CIDH, rotulado como “Derechos
Políticos”, establece que “Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes
derechos y oportunidades: (…)”, expresión que contrasta enseguida con la
redacción en el reconocimiento del resto de derechos reconocidos en los cuales
refieren que “toda persona tiene derecho a (…)”.
Ante los derechos de participación política es el único derecho en el
que los individuos, al ejercerlo, no podemos diferenciarnos unos de otros; ante
él, todos somos exactamente iguales. Ante dicho derecho, el ejercicio del
mismo, aunque sea individual, no es expresión de nuestra individualidad, sino
de nuestra condición de ciudadano. Somos, ante él, fracciones anónimas de un
cuerpo electoral único que constituye la voluntad general; al ejércelo, o
abstenerlos de hacerlo cancelamos voluntariamente nuestra individualidad y afirmamos
nuestra ciudadanía.
Derecho
de sufragio
Schmitt
(2011), quien distingue en los
derechos políticos una categoría específica de los derechos fundamentales,
señala que, con el reconocimiento del derecho al sufragio, se convierte al
ciudadano en sujeto de la vida política, elevando a la categoría de derecho
fundamental un derecho que “no presupone al hombre individual libre en
el estado extraestatal de libertad sino al ciudadano que vive en el Estado, al
citoyen” (p.229). Un derecho, que según la tradicional categoría de los
derechos fundamentales establecida por Jellinek (1912), pertenecería al “status
activae civitatis” (p.94), es decir un derecho que le corresponde al sujeto en
cuanto a ciudadano que participa en el Estado en que reside y no en cuanto a
persona.
Por
su parte, Kelsen (2008) entiende a ellos como “(…) las posibilidades abiertas
al ciudadano de tomar parte en el gobierno y en la formación de la «voluntad» del
Estado” (p.87); los entiende como derechos subjetivos a través de la
consideración del derecho civil, es decir, en principio se estaría hablando de
derechos subjetivos privados pero, al final, cuando trata la situación de los
derechos políticos, entiende que la naturaleza del derecho subjetivo hace que
se difumine una supuesta diferencia entre los derechos subjetivos privados y
los derechos subjetivos públicos (que son los «derechos subjetivos políticos»),
en tanto ambos tienen la “capacidad de intervenir en la creación del derecho
objetivo”, elemento esencial y común del ejercicio del derecho subjetivo. Para
él, entre ellos sí hay diferencia de grado, mientras los titulares de derechos
privados participan directamente en el proceso creador del Derecho (con normas
jurídicas individualizadas o especiales); en cambio, tratándose del derecho de
sufragio, el votante interviene sólo en la creación de un órgano (Parlamento o jefe
del Estado) cuya función consiste en crear la voluntad estatal, es decir,
normas jurídicas; es decir, una participación indirecta (Kelsen, Ob. Cit., p.
103).
Estos
derechos, adjetivados como democráticos, tienen una función inevitable y
concreta. Inevitable porque su existencia se debe a la formación de un elemento
indispensable para el funcionamiento del Estado, lugar donde se desenvuelven
mayormente; concreta, porque los derechos políticos no pueden ir más allá de
los contornos de la democracia. En este sentido, los derechos políticos –y en
mayor medida los derechos de sufragio– adoptan un carácter instrumental Torres Muro (1991).
En
lo referente a la naturaleza del Derecho de sufragio, y desde la CP peruana, el
Art. 17.2, por su ubicación en el texto constitucional, el
derecho a elegir y a ser elegido se configura como un derecho fundamental;
terminología que en el ordenamiento jurídico peruano alude a una categoría de
derechos con un grado de protección superior al del resto de los contemplados
en el texto constitucional.
El derecho de sufragio activo
El sufragio, en los inicios del constitucionalismo, se configuraba como
una función encaminada a seleccionar a los representantes de la Nación;
en su planteamiento inicial, ello permitía que la condición de elector no coincidía
con la de ciudadanos; así, votaban los cualificados económicamente (sufragio
censitario) o intelectualmente (sufragio de capacidades) (López Guerra, Ob.
Cit. p, 344). Dicho planteamiento es incompatible con la Constitución peruana,
en ella se establece la participación política como derecho fundamental todo
ciudadano.
Debemos referir, sin embargo, que el derecho al sufragio activo no
comprende únicamente el acto de votar; sino que trasciende ello, permitiendo
que la voluntad de los individuos sea la del Estado. Exige, por tanto, la
presencia de ciertos derechos que aseguran la democracia en el sistema
político, estos son: la libertad, la igualdad y el pluralismo político (Presno
Linera, 2011). Siendo estos respetados, la autodeterminación política de los
individuos, se ejercita tomando parte en los procesos de elaboración y
aprobación de las decisiones relativas al desempeño del poder, conformando, con
ello, el estatuto político de la comunidad.
El artículo 31° de la CP señala que los ciudadanos tienen derecho de
elegir libremente a sus representantes; dicho derecho se manifiesta mediante el
voto, es decir, el sufragio activo. Asimismo, la CP dispone que tengan derecho
a voto todos los ciudadanos en goce de su capacidad civil, siendo indispensable
para el ejercicio de dicho derecho el registro. De igual manera, dispone que el
voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta (70) años;
constituyendo éstas las características definitorias del voto democrático.
El derecho de sufragio pasivo
El status civitas civitatis no se agota en la elección de
representantes. Íntimamente, como contracara de este derecho, aparece derecho
al acceso a los cargos públicos.
La CP en su Art. 31 dispone que “los ciudadanos tienen el derecho de
ser elegidos (…) de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados
por ley orgánica”. Es claro, por tanto, que los límites y el perfil del derecho
son concretizados por la ley.
El contenido del derecho al sufragio pasivo, por su parte, no se
configura de manera directa a todos los ciudadanos; es decir, no cualquier
ciudadano, por el hecho de serlo, tiene derecho de acceso a los cargos
públicos. Al ser un derecho de configuración legal, el legislador podrá
restringir el ámbito de los cualificados para optar por un cargo público; éstos
restricciones podrán, desde un principio, excluir de esas posibilidades a
diversas categorías de ciudadanos (López Guerra, Ob. Cit. p. 349).
Respecto a lo expresado en el párrafo precedente, ello no debe
confundirse el reconocimiento de una posible regulación contraria al principio
de igualdad; el legislador no goza, entonces, de una absoluta libertad al
momento de determinar las dichas condiciones pues éstas deberán ser sometidas a
un riguroso análisis de proporcionalidad.
El derecho al sufragio pasivo es un complemento del derecho a elegir;
de esta relación entre ambos aspectos del derecho de sufragio se deduce que la
vulneración del derecho de sufragio pasivo constituye, también, una vulneración
del sufragio activo. Así, cuando a ciudadano que ha sido elegido como
representante no se le permite desempeñar tal función, no solamente se vulnera
a ese ciudadano su derecho de sufragio pasivo, sino también el derecho activo
de los ciudadanos que lo eligieron (Pérez Royo, Ob. Cit. p. 407).
Contenido
esencial y ámbito protegido del derecho de sufragio pasivo
El derecho de sufragio posee tres dimensiones: La primera consiste en
el derecho a presentarse como candidato a elecciones a instancias
representativas de carácter público; la segunda, en el derecho a mantenerse en
el cargo para el que se fue elegido; la última, en la facultad de ejercer las
funciones inherentes a ese cargo. En el presente trabajo, por simplificar la
exposición y centrarnos en aquello que nos es relevante, abordaremos, de manera
única, la primera de las dimensiones.
El derecho individual a
ser elegible, a presentarse como candidato a elecciones a instancias
representativas de carácter público a la Presidencia, vicepresidencias y al
congreso
Aragón Reyes (1991) advierte, en su definición del derecho de sufragio
pasivo, un engaño; sostiene que podría suceder que un individuo reúna los
requisitos para ser elegible y “sin embargo, no poder usar el derecho por no
reconocérsele al individuo (sino a los partidos, por ejemplo) la facultad de
presentar candidaturas” (p.111). Así, la definición sugerida por este autor
abarca los siguientes aspectos: “el derecho de sufragio pasivo es el derecho
individual a ser elegible, y a presentarse como candidato en las elecciones,
para cargos públicos” (p. 111).
Dentro del derecho a ser elegible-y por tanto el derecho a la
presentación de candidaturas-se encuentra el derecho de los partidos a concurrir
a una convocatoria electoral con las señas de identidad que les caracteriza;
ello queda prescrito por la LOE en su Art. 89°.
Asimismo, se incluiría del mismo derecho el ser proclamado electo tras
un procedimiento democrático legítimo; dañándose, al no hacerlo tanto el
derecho de sufragio activo como el derecho de sufragio pasivo.
Ahora bien, tal cómo se señaló anteriormente, la constitución establece
unos requerimientos y límites mínimos que delimitan le derecho al sufragio
pasivo; asimismo, referimos que, siendo este un derecho de configuración legal,
podían ser dispuestos límites adicionales por parte de la LOE. Así, los Arts.
106° y 113° de la LOE; los Arts. 6°, 7° y 8° de la LEM; y, por último, el Art.
14° de la LER. Debemos señalar que, al constituir las causas de inelegibilidad
una restricción al derecho de sufragio pasivo, estas han de interpretarse
restrictivamente.
Por su parte, ante el incumplimiento de las limitaciones dispuestas por
la Constitución o por las leyes, cualquier ciudadano podrá, según dispone el
Art. 110° de la LOE, una tacha; estás serán declaradas por los órganos de la
Administración Electoral tal como señala el Art. 110° de la LOE. De declararse
fundada una tacha, las Organizaciones Políticas podrán reemplazar al candidato
tachado. Debemos, asimismo, reconocer la existencia de un procedimiento
especial de tacha para los candidatos a congresistas; este se encuentra
regulado en el Art. 120° de la LOE. La resolución que resolviese sobre una
tacha podría apelarse ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).
Consentida la inscripción de las fórmulas de candidatos o ejecutoriadas
las resoluciones recaídas en las tachas que se hubiesen formulado, el Jurado
Nacional de Elecciones efectúa la inscripción definitiva y dispone su
publicación de las Fórmulas de Candidatos
Causas de inelegibilidad electoral (impedimentos)
Las causas de inelegibilidad son los principales “obstáculos”,
“impedimentos” o “limitaciones” en el ejercicio del derecho a ser elegido;
Fernández-Miranda se legitiman al
impedir que quienes se encuentren en una situación de supremacía
jurídica o, en su caso, económica o social, puedan concurrir a las elecciones,
sin previa renuncia al cargo declarado inelegible, pudiendo poner en peligro la
objetividad del proceso electoral y la neutralidad de los poderes públicos (p,
3547).
Por su parte, Santolaya (2013, p. 94), señala que inelegibilidad es
todo supuesto legal que priva del derecho de sufragio pasivo a una persona,
que, de no estar incurso en él, gozaría de la plenitud del derecho, pudiendo
ser candidato a un determinado proceso electoral. Por tanto, significan una
limitación-absoluta o relativa-para determinadas elecciones o
circunscripciones, por causas legales tasadas, de la capacidad de ejercicio del
derecho de sufragio pasivo del que se es titular; con ello no se podría decir
que los menores o los extranjeros son inteligibles ya que ellos, en principio,
no cuentan con la titularidad del derecho de sufragio pasivo (Santolaya, Ob.
Cit. p, 95).
La inelegibilidades absolutas-cuando el individuo no puede optar o
elegir su situación, su voluntad hasta cierto punto es irrelevante-o
relativas-aquellas que la persona pueda superar, dejando de encontrarse en la
causal de impedimento (Arts. 107° y 113° de la LOE; asimismo, Art. 14° de la
LER y Art. 8° de LEM).
Jurisprudencia
internacional: Participación Política – Sufragio Pasivo
En general, en el Derecho internacional se han incluido tres
elementos básicos que forman parte de la definición de la democracia:
1.
El principio de libre determinación de los
pueblos supone: el derecho de un territorio a determinar su destino político
colectivo de forma democrática y atendiendo al Estado de Derecho; constituye,
asimismo, un derecho humano.
2.
El debate político libre: Para cumplir con dicho
requerimiento son indispensables la libertad de expresión, la de asociación, el
derecho a adherirse a partidos políticos, etc.; ellos constituyen requisitos
necesarios para la celebración de unas elecciones libres.
3. Finalmente, la celebración de unas elecciones libres, periódicas y
con el reconocimiento del derecho al voto igual, libre y secreto constituye, por
otro lado, el mínimo procesal de la democracia. La legitimidad de los gobiernos
sólo es posible si su mandato arranca de unas elecciones celebradas en esas
condiciones.
Son los elementos contenidos puntos 2 y 3 los que son, afectos de la
presente exposición, los que cuentan con relevancia. Ellos se encuentran, de
una manera u otra, recogidos por la Declaración Universal de los Derechos Humanos
(DUDH), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y la Corte Internacional de los Derechos Humanos (CIDH). Ante
ello, y considerando que la protección de dichos derechos no se circunscribe al
ámbito nacional, nos proponemos analizar los lineamientos establecidos por las
organizaciones de Derecho Internacional que desarrollen los conceptos de
participación política y de sufragio activo (Salas Cruz. Ob. Cit. p, 18).
El derecho
fundamental de participación política, en el ámbito internacional
La CIDH, apoyada por la comisión correspondiente, ha sido una de las
entidades que mayor desarrollo ha realizado respecto al derecho fundamental de
participación en los asuntos públicos y de la protección del estado
democrático.
La regulación del derecho a la participación política resulta más
completa en el caso de la Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH);
(Art. 23°) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); (Arts. 2.1° y 23°); en ambos casos se
identifican importantes semejanzas entre las dimensiones o expresiones
protegidas y la participación política. Así, ambos reconoces: (a) El derecho a
participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos; (b) el derecho a votar (voto activo) y ser
elegidos (voto pasivo) en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual (voto universal) y que el voto sea secreto,
garantizando la libre expresión de la voluntad de los electores; y (c) el
derecho de acceso a las funciones públicas en condiciones generales de
igualdad.
Sin embargo, entre ambos tratados, existe una diferencia esencial:
mientras el PIDCP señala que no son aceptables las restricciones y las
limitaciones que se basen en “(...) raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social” (art. 25 del Pacto, en
conexión con el artículo 2); la Convención Americana establece que los únicos
supuestos en los cuales se pueden establecer limitaciones al ejercicio de participación
política son razones de “(…) edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal” (artículo 23.2 de la Convención), no siendo aceptables otros
criterios. Esta regulación, al restringir de manera taxativa los impedimentos,
convierte a la CADH en el instrumento de mayo contenido para la protección
política.
Caso Ríos Montt c. Guatemala, Corte Internacional
de los Derechos Humanos de 13 de octubre de 1993
En dicho caso se discute el contenido jurídico del Art. 23 de la
CADH; sobre sale en la falta de rigidez en lo criterios empleados en la
sentencia, deduciéndose de ello un gran ámbito de autodeterminación para cada
ordenamiento. A continuación, se realizará un breve repaso del caso, así como
las consideraciones de la CIDH
El demandante (Ríos Montt), desempeñó un papel relevante como jefe
del “gobierno de facto” de los ochenta. Posteriormente, a causa de otro golpe
militar, fue separado del cargo que desempeñaba; en dicho periodo se dictó un
decreto de amnistía que, junto a los demás dirigentes del gobierno de facto, lo
beneficiaba; de igual manera, se convocó a Asamblea Constituyente que tuvo como
resultado la Constitución de 1986. Dicha Constitución impedía, en su Art. 186°,
el acceso a los cargos de presidente o vicepresidente a quienes hubieran sido
caudillos o jefes de un golpe de Estado.
Como consecuencia de dicha disposición constitucional, durante las
elecciones de 1990, el Tribunal Supremo Electoral negaron la inscripción del
actor a dicho proceso; estableciendo la Corte de Constitucionalidad de
Guatemala, justificando dicha exclusión, que según Ohrmoser
Valdeavellano (2010):
(…) se había basado en una relación de soberanía política en la que
no se discriminaba en razón de hechos ajenos a las personas o a su condición
social, económica o a sus creencias, sino que se había legislado en protección
del principio de autenticidad electoral y de efectividad de la autodefensa de la
Constitución (p. 547).
El actor, al recurrir señaló que las disposiciones constitucionales
guatemaltecas contrariaban el Art. 23° CADH al establecer una restricción
permanente a su derecho fundamental de sufragio pasivo; además, sostenía la
violación del derecho de sufragio activo de los ciudadanos guatemaltecos que
hubieran votado por él.
Respecto al nivel sistemático, busca los antecedentes de la norma
controvertida para poder establecer el fin y los principios que sustentan la
disposición cuestionada; en lo propio al histórico-comparado, se realiza una
comparación con los supuestos de inelegibilidad existentes en las normas de
otros ordenamientos (encontrando símiles entre las Constituciones de Guatemala,
la de Honduras y la de Nicaragua). Finalmente, en lo concerniente al nivel
contextual, tanto el origen democrático tanto del gobierno como de la
Constitución de 1986 constituyeron un factor determinante en el balance
realizado; señalando que:
Dicha causal de inelegibilidad surge de un acto de Asamblea
Constituyente elegida por votación democrática en la que el pueblo guatemalteco
decidió a través de sus representantes constituyentes que era necesario
mantener dicha causal, ya existente en la historia constitucional guatemalteca
y aún más, hacerla permanente.
Con ello, la CIDH rechaza que Guatemala haya incurrido en la
violación del derecho a ser elegido del demandante.
Caso López Mendoza c.
Venezuela, Corte Internacional de los Derechos Humanos CIDH de 1 de septiembre
de 2011
El presente caso fue llevado ante la CIDH por la inhabilitación del
Sr. López Mendoza para el ejercicio de la función pública; asimismo, por haber
prohibido su participación en las elecciones regionales del año 2008; de igual
manera, por no haber otorgado las garantías judiciales propias, la protección
judicial pertinente ni a una reparación adecuada. De acuerdo con la demanda,
tanto el Contralor General de la República como la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia omitieron justificar las causas que evidenciarían
la inhabilitación en lugar de la multa que previamente se había establecido. En
el presente análisis nos centraremos, de manera exclusiva, en el desarrollo
correspondiente al Art. 23° de la CADH; para se realizará un breve repaso del
caso, así como las consideraciones de la CIDH.
El actor se presentó a las elecciones municipales para la Alcaldía
Mayor de Caracas, celebradas en noviembre de 2008; sin embargo, antes de la
contienda, fue sancionado por la Contraloría, imponiéndosele la sanción
accesoria la inhabilitación por seis años (SCorteIDH, 2011,
párr. 81). Es, por tanto, la cuestión central del
presente proceso el reconocimiento como razonable, o no, la restricción del
ejercicio de derecho sufragio pasivo (supuesto que no aparece expreso en la
segunda parte del Art. 23° de la CADH) por parte de organismos administrativos.
Debemos de referir que para la CIDH no fue pertinente, prima
facie, el resultado de los procedimientos sancionadores; sino, el respeto
de las garantáis judiciales que exigen que la sanción en cuestión sea impuesta
por un órgano jurisdiccional penal. Ahora bien, ello no es lo que nosotros
consideramos importante para nuestra exposición, sino lo correspondiente a una
interpretación menos literal Art. 23.2 de la CADH, el cual indica: “La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades
a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad,
nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o
condena, por juez competente, en proceso penal”.
Cómo se ha señalado ya, las causales de restricción de dicho artículo
se circunscriben a siete (7) elementos (edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental y condena penal), no conteniendo cláusula que permita la introducción de otros
criterios. No centraremos en la inhabilitación por condena penal; al respecto
la CIDH señaló que el Estado había violado la Convención ya que el órgano que
impuso las sanciones al señor López Mendoza no era un “juez competente”, no
habiendo “condena” y no aplicándose la sanción como resultado de un “proceso
penal”.
Consideramos pertinente señalar que en la presente sentencia se
desaprovechó la oportunidad de presentar una distinción convencional entre el
concepto de cargo público representativo y de funcionario público (García Roca,
Ob. Cit. p. 84).
Por último, llama la atención que la CIDH no utilice el test de
proporcionalidad propuesto en el caso Castañeda Gutman determinar la
razonabilidad de la sanción que lo haría inelegible para todo tipo de
elecciones populares.
Test de
proporcionalidad
En el caso Castañeda Gutman c. México (2008), la CIDH ideó un test
de proporcionalidad para la restricción de los derechos contenidos en el Art.
23° de la CIDH; el consiste en 3 estándares de evaluación: legalidad, finalidad
y necesidad democrática y proporcionalidad.
El estándar de legalidad implica “que las condiciones y
circunstancias generales que autorizan una restricción” estén claramente
establecidas por ley, en sentido formal y material” (SCorteIDH,
2011, párr. 176).
El de la finalidad de la medida restrictiva busca “que la causa que
se invoque para justificar la restricción sea de aquellas permitidas por la
Convención Americana”.
El estándar consistente en la necesidad de la medida en una sociedad
democrática es el que mayor grado de dificultad presenta, ello debido a que, a
diferencia de los dos anteriores, carga al Estado con la necesidad de
argumentar a favor de la medida. Para ello, se requiere subvalorar tres
requisitos: (a) la presencia de una necesidad social imperiosa, (b) la
idoneidad de la medida y (c) la eficacia en el logro del objetivo.
Conclusiones
1.
Salvo la inhabilitación por inhabilitación en antejuicio
político, la legislación electoral no establece impedimentos distintos a los
establecidos, de manera general, por la CP. Ello a pesar de que-siendo derecho
a ser elegido en un cargo público representativo un derecho de configuración
legal-se encuentre habilitado para configurar requisitos e impedimentos.
2.
El reconocimiento de tal derecho como uno de
“configuración legal” responde precisamente a que este, por su extensión y
detalle, no debía encontrarse regulado con la rigidez de las disposiciones
constitucionales. Sin embargo, la Constitución si regula un mínimo de causales
de impedimento las cuales, a pesar de la necesidad de hacerlo, no han sido
ampliadas a nivel legal.
3.
El derecho de acceso al cargo público
representativo se presenta como la posibilidad de presentarse a ocupar dichos
cargos presentándose con la identidad que le caracteriza.
Sin embargo, la CIDH ha establecido que dicho derecho puede ser limitado tras
un test de proporcionalidad que determine lo justifique así tras analizar: legalidad,
finalidad y necesidad democrática y proporcionalidad de la medida restrictiva.
4.
La CIDH ha establecido que, independiente del test
de proporcionalidad supra descrito, cada Estado, como manifestación de su
autonomía, tiene derecho a regular el acceso a cargos públicos; dicho
reconocimiento se hace atendiendo a la libre determinación de los pueblos. Sin
embargo, establece como requisitos indispensables: el debate político libre y
la celebración periódica de elecciones democráticas.
Referencias
Aragón Reyes, M. Derecho electoral: sufragio activo y
pasivo (1998). En Nohlen, D; Picado, S. y Zovatto, D. (comps.), Tratado de
derecho electoral comparado de América Latina, México, Fondo de Cultura
Económica.
Santolaya Machetti, P. (2013). Procedimiento y
garantías electorales, Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor. Navarra.